社区服务发展

以“政居分设，选聘结合”促社区服务发展

社区服务作为工业社会发展的产物，发端于19世纪80年代的英国，20世纪30年代以后逐渐纳入西方发达国家政府的公共福利政策范畴，不同国家在不同时期分别用“社会服务”、“社区照顾”、“儿童及青少年照顾”、“老人照顾”等词汇指代。我国民政部在1987年全国城市社区服务工作座谈会上，首次正式提出“社区服务”的概念。在社区服务发展初期，一些专家学者就对其内容、途径和目标从不同角度进行界定：“社区服务是在各级政府的指导和资助下，以街道办事处、居委会为依托，动员社会力量，兴办各类福利服务设施，为居民群众特别是有困难的家庭和居民，提供社会福利”，[1]“社区服务是指在政府的统一规划和指导下，以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助———互助的广泛群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员，用服务设施和服务项目来增进公共福利”，[2]“在政府的支持下，通过调动社区内外的各种资源而进行的福利性服务”。[3]

一、案例概述

2010年3月23日，记者从株洲市民政局获悉，株洲市今年将在天元区先行试点“政居分设，选聘结合”的社区管理新模式。长沙市的开福区、天心区和江西宜昌市的伍家岗区，去年就全面实行了这种选聘分离的社区管理模式。

每到周末，芦淞区董家塅街道办事处欣月社区青少年宫里就会热闹非凡，社区招募的志愿者与孩子们一起玩游戏、做手工，其乐融融。志愿者还开设美术等特色课程，社区近百名少年儿童受益。目前，天元区、芦淞区已有40个社区完成社区管理体制改革试点工作。社区党支部协调社区全盘工作，政务工作站开展综合服务，居委会回归居民自治，效率大大提高。

各类社区服务企业还相继进入社区，建立了大量信息、幼托、中介、物业、家政等服务实体。目前，全市有社区卫生服务中心21个、社区卫生服务站27个，各类服务网点4000多家，各类社区服务从业人员7万多人，社区居民得各类生活需求得到基本满足。

有人说，“社区是个筐，什么都往里面装。”近年来，作为群众性自治组织，社区越来越多地承担着各个方面的行政职能，政府部门直接向社区安排行政工作，令社区忙于应付，难以开展自治。

“试点新模式就是要淡化社区居委会行政功能，增强社区的自治职能。”市民政局基政处张处长介绍，所谓“政居分设，选聘结合”，就是社区居委会由社区居民依法直接选举产生，居委会成员实行义务化，不拿薪酬；设立社区政务中心，社区政务中心工作人员实行聘任制、薪酬制。

试点后，社区居委会和社区政务中心的职责有明显分工，前者通过召开居民会议、社区成员代表会议、社区议事恳谈会、听证会、民主评议会等形式，讨论决定社区内重大事务，推进社区自治；后者具体承接政府部门依法延伸在社区的社会管理及有关公共服务。张处长表示，新模式试点成功后，全市将结合下一届社区换届选举进行全面推行。

二、文献综述

孙燕认为，现阶段我国社区服务工作存在着政府越位与缺位和社区公益性服务供给滞后的问题，详细阐述了社区社会组织在社会管理体制改革中具有特殊功能：作为居民参与社区管理的有效途径，社区社会组织有利于形成社会管理多中心的治理局面；同时，作为一种社会力量，社区社会组织具有权力制约的功能，有利于形成基层社会民主的生动局面；其次，作为部分社区公共产品的提供者，社区社会组织对社区公共事务较为熟悉，能够更

便捷地显示个人偏好等原因，可弥补政府失灵与市场失灵，从而提高整个社会公共服务的供给水平；再次，作为政府与民众之间的桥梁，社区社会组织具有利益表达和意志聚合的功能，可以提高社会整合度，加强全社会的协同合作。提出了促进社区服务发展的有益建议。[4]

陈睿从社区服务内在价值诉求分析了社区服务的福利性、社会性、营利性和自治性四个特性，他认为福利形式是社区服务最主要和最重要的功能；社会性应成为社区服务的保障，政社政企合一应走向分离，社区服务范围应社会化发展，因为第三部门具有提供多样化和多元化服务的优势，它可以有效地医治与市场经济相伴生的“政府失灵”和“市场失灵”的“综合症”，面对“两种失灵”，第三部门能弥补二者失灵所造成的真空，能提供与政府形成互补关系的公共产品，第三部门应成为社区服务的主要力量；营利性是社区服务的动力，社区服务既是事业又是产业，服务产业化是社区服务发展的必经之路；社区应通过“四个自我”和“四个民主”将分散的居民组织起来，实现自治。[5]

章丹分析了发展社区服务的关键在于转变政府职能和角色定位，我国的社区服务经历了起步阶段、发展阶段和成型阶段，政府在三个阶段中定位和功能发挥各不相同。我国社区建设中政府角色定位存在着政府职能“越位”、“错位”、“缺位”三大问题，政府包揽了过多应由非政府社会组织所承担的职能，社区居委会和街道功能错位，政府对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门的培育不到位，对社区自治性组织政策上的指导不到位等都是政府角色定位错误的表现。[6]

郭宏斌提出，在目前社区服务建设实践中,常见的有政府主导型、社区自治型两种模式。政府主导模式,就是在城市社区服务体系构建中,政府发挥绝对主导作用，其在社区服务的组织、实施等活动中均起着自上而下的指导者作用, 它提供的是一种行政性的社区服务，我国大部分的地方都采用的是这种形式。而社区自治性模式, 是一种突出的社区成员自我服

务的模式, 社区服务的提供是由社区居民共同参与、共同管理的,它以沈阳为典型。基于政府社区规划的城市社区服务构建模式,是在有效吸收政府主导与社区自治模式的基础上, 充分整合了政府的指导扶持、社区自治力量、社会团体三方面优势后, 通过彼此间的协调合作,形成的以完善社区服务体系为导向的多元建设主体模式。政府对社区服务的规划是三种力量博弈的结果, 所有参与主体的目标具有共同指向性, 它是未来社区服务建设的发展向。[7]􀀁

三、案例分析

我国的社区建设实际是应政府管理重心转移、旧的单位体制逐渐解体、社会管理出现新的难题而得以强化的。“政居分设，选聘结合”就是要试点新模式就是要淡化社区居委会行政功能，增强社区的自治职能，鉴于社区服务对社区发展的需求，政府应力行改革，增强社区自治能力，提高社区服务水平。但是，由于各种原因，政府仍然控制着社区的人、财、事，导致社区主体性的失落，消弭了社区应有的治理优势，不利于社会管理和服务的合法性和实效性，具体表现如下：

第一，社区居民大会在社区组织体系的应有地位没有得到充分体现。为克服现行社区管理体制中的条块紧张关系，常常通过组织体系的重整来理顺关系，实现资源整合。通过组织整合，能够整合政府、市场和社会的共同力量，为社区居民提供个性化的优质服务。发挥社区治理优势，基础是落实社区自治。社区自治的内涵最重要的体现在社区居民大会或社区代表大会在社区管理组织体系中的最高权力机构的地位，社区管理的其他组织，其权力应当来自社区居民大会，并对其负责。正是社区居民大会的主体性地位不彰，阻碍了社区制度优势的发挥。

第二，政府主导仍然比较突出。在社区建设和社区管理中，各级政府的角色非常重要。

整体上，政府仍然是整个社区管理制度的设计者，而不是辅助者角色。它控制着社区的人、财、事，制定社区管理的服务标准，主导着社区工作人员的绩效评估。政府对人事的细密控制必然强化社区组织的官僚化倾向，对于社区主体性、社区可持续发展和社区治理能力的真正提升有着一定的负面影响。而“政居分设，选聘结合”，将社区居委会和社区政务中心的职责分开正是促进社区自治、完善社区服务的有效形式

第三，社区居民参与平台和机制越来越多，但是缺乏社区居民协商机制和协商能力建设体系。在目前的制度设计中，社区居民可以利用诸如社区成员代表大会、社区议事委员会、社区居民委员会、民间社团等平台，通过社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区决策听证会、社区工作评议会等机制进行社区参与。“政居分设，选聘结合”即社区居委会由社区居民依法直接选举产生，居委会成员实行义务化，不拿薪酬；设立社区政务中心，社区政务中心工作人员实行聘任制、薪酬制，进一步提高了社区居民自治和协商能力。

四、对策建议

第一，对政府在社区管理中的角色重新定位。在社区治理中，政府具有重要地位。首先，政府作为社会公共利益的代表者，应当对社区可能出现的危及社会整体利益的情形做好监督工作；其次，鉴于我国社区组织和社区居民治理能力的现状，需要政府指导社区建设，完善社区治理制度和机制，提供必要的资源。但是，政府干预应当遵循辅助原则和必要原则，应给予社区管理主体一定的发展空间，通过扶持非政府组织的发展，培育日渐崛起的居民自发组织力量和依靠市场主体来完成社区管理。确立社区居民大会是社区的权力机构的组织地位。社区居民大会或代表会议是决策中心，一切决策应当同社区居民协商，以社区大会名义发布。居委会是社区日常事务的决策机构和执行机构。社区服务站除执行政府职能之外，协助居委会执行。在各自组织地位明确的前提下，倡导组织联盟，实现优势互补。通过政府和社区之组织整合来实现资源整合，将社区人员经费、办公经费、公益

事业费等全部列入财政预算予以保障，加大公共服务购买力度，扶持相关社会组织承接社区各类公共服务，社区工作人员被纳入事业编制管理等。

第二，扩大社区居民的参与。社会组织工作的开展需要大量的志愿参与，社区居民是一个庞大而有力的志愿者队伍。作为一个服务于社区的社会组织，要把社区居民调动起来，参与到社区建设之中，一方面可以增强社会组织服务社区的力量，另一方面也培养了社区居民的参与意识，服务意识和主人翁精神。社区的发展需要全体社区居民的共同缔造，社会组织在社区中的作用也要通过社区居民的介入才能得以发挥。社区居民参与到社会组织中，扩大志愿者队伍，容易使社区的各项工作顺利开展，这是社会组织在社区中生存并发挥作用的保障。

第三，强化自身素质，提升服务质量。要从加强社会组织自身建设入手，健全社会组织内部管理制度和自律机制，推进社区社会组织从业人员职业化和专业化，实行科学化、规范化管理，提高社会组织的诚信度和公信力。充分发挥社区社会组织加强人际沟通、协调利益关系、引导舆情民意、化解社会矛盾的积极作用，提高和谐社区、和谐社会建设水平。

第四，建立合作平台。在现代社会中，一个组织的发展不可能是孤立的，社会组织同样如此。要增强社会组织的主体地位，拓展社会组织服务领域和方式，搭建社会组织与政府、企事业单位、公民的互动合作平台，实现社会资源的合理配置与高效运营。利用社会组织平台，将承办政府购买服务事项与满足社会需求相结合，优化社会管理与公共服务；依托社会组织服务项目，灵活采取互助、志愿等方式，提高中介服务和公益服务效能；加强社区自治平台建设，充分发挥社区社会组织贴近群众的优势，整合社区各类资源，健全社会组织服务网络，满足社区居民不断发展变化的多元化、多层次需求。推进社会组织与政府部门、企事业单位和公民互动合作的制度化和机制化，不断完善政府、社会组织和其

他社会主体合作共治的社会管理模式。加强社会组织的交流与合作，促进社会组织之间的公平竞争、行业监督和优化发展，进一步提高资源整合效率和公共服务水平。

参考文献：

[1] 张德江.社区服务工作文集[M].北京：中国社会出版社，1991:85.

[2] 唐钧.关于城市社区服务的理论思考[J].中国社会科学，1992(4).

[3] 关信平.论我国社区服务的福利性及其资源调动途径[M].“内地与香港社会福利发展”第四次研讨会论文，2005.

[4] 孙燕.大力发展社区社会组织有效提升社区服务水平[J].管理新探，2011(3).

[5] 陈睿.浅议社区服务的内在价值诉求[J].中共贵州省委党校学报,2011(4).

[6] 章丹.浅析社区建设中政府职能转变的角色定位[J].改革论坛，2011.

[7] 郭宏斌.政府社区规划视域下城市社区服务体系的构建研究[J].邢台学院报,2011(9).

[8] 栗明.我国社会管理社区化实践的制度完善[J].领导科学，2011(9).

2011-12-14