西方行政学的产生与发展历程

导论：西方行政学的发生与开展历程

一、西方行政学的发生

1、中西早期行政管理思想〔非系统非学科化〕 2、1845年法迷信家M·A·安培〝树立管理国度之迷信〞的想象； 3、1865-68德学者斯坦因七卷本«行政学»最早提出〝行政学〞一词〔指行〕； 4、1887年美学者〔总统〕威尔逊宣布开创性的«行政学研讨»一文，主张政治与行政分别，将行政管理作为一门的学科加以研讨。

5、1900年美学者古德诺出版宣布〈政治与行政〉一书，进一步明白指出政治与行政的区分。〔自此行政学作为一个新的、的研讨范围得以确立。〕 6、1926怀特«行政学导论»、1927威洛比«公共行政原理»，对其内容停止系统研讨和论述。行政学实际体系得以构成。〔发生背景〕

二、西方行政学的开展历程 多种分段方法： A、丹尼尔·雷恩〔管理思想〕：迷信管理时期〔19世末20世初〕、社会人时期〔20世纪20年代〕、以后时期〔二战后〕；

B、学者〔行政学〕：传统实际时期〔X*：1900-30〕、行为迷信时期〔Y*：1930-60〕、系统实际时期〔Z*，1960后〕；

C、夏书章：构成阶段〔19世末到20世纪20年代〕、生长阶段—迷信管理时期〔20年代后〕、迷信化时期〔40年代始〕；

D、 教材观念丁煌«西方行政学说史»〔参照众多美国学者之方法〕，六阶段： 西方行政学的提出与创立时期〔1887-1918年〕； 西方行政学的正统时期〔1919-1941年〕；

西方行政学的批判与转变时期〔1941-1959年〕； 西方行政学的开展与运用时期〔20世纪60年代〕； 西方行政学 的应战与创新时期〔20世纪70年代〕； 西方行政学的总结与探求时期〔20世纪80年代〕 1、提出与创立时期：1887-1918 代表人物著作及观念： 威尔逊：行政学开创人，«行政学研讨»，主张政治与行政分别，树立一门的行政学科； 古德诺：美行政学家，«政治与行政»，对政治与行政的分别实际作了进一步发扬； 泰勒：美管理学者，«迷信管理原理»，倡议迷信管理； 法约尔：法管理学者，〈普通管理原理〉，提出了普通管理的一些基本原理〔十四管理原那么〕

2、西方行政学的正统时期：1919-1941年

这一时期的行政学家承袭了早期行政学的基本信心，以为〝真正的民主与真正的效率是一致的〞，经济和效率是行政管理的基本准那么。

此时期将官僚制度及其组织和管理效果作为研讨重点，力图经过对行政现象的迷信剖析，发现行政管理的原那么和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的实际形式和学科体系。 代表人物、著作与观念：

德社迷信家韦伯，官僚制实际的奠基人，〈论官僚制〉； 美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉；

美古利克：从分工与整合、全体与局部关系入手提出了分工的局限性和任务协调的重要性，对公共行政作综合研讨；

英厄威尔：对行政管理的原那么停止了归结和概括，与古利克合著〈行政迷信论文集〉；

美国女政治哲学家福莱特：创立了静态管理实际，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。

3、转变与批判时期：1941-1959

二战及以后各国行政管理〔、权利、职能〕随社会、经济等革新而发作了基本变化，正统行政学的实际原那么和基本观念无法顺应革新，遭到疑心和批判。 主要代表人物和观念：

美巴纳德：最早运用系统观念对行政组织停止片面深化剖析并树立了一套系统的行政组织学说；

美西蒙：对正统行政学的行政原那么停止猛烈抨击，率先将行为主义研讨方法和决策概念引入行政管理研讨，树立起一种较为完整的决策实际体系；

美行政学者沃尔多：对行政学的历史开展和内容范围停止了片面讨论并对西方行政学的开展作出了重要贡献；

美行政实际家帕金森：对官僚组织的弊端停止了精辟剖析，提出了著名的帕金森定律；

美麦格雷戈：对人事管理的传统观念 — X 实际停止了总结与批判并提出了与之相对应的新观念— Y 实际； 美林德布罗姆：以渐进调适的观念对行政决策的进程、方法停止了片面剖析，树立了渐进决策形式。

4、运用与开展时期：20世纪60年代

这一时期技术的开展对行政迷信注入了新的生机。行政学摆脱了对政治学的过火依赖，由纯实际研讨转向运用研讨，成为一门融合多学科实际方法于一体的综合性学科，学科位置失掉进一步稳固。 这一时期行政学研讨在深度和广度上都失掉了长足的开展。表如今： A、运用学科‘剖析’的兴起。〔以协助处置如何改良制定质量和怎样提高执行效果等实践效果为宗旨〕。

B、行政生态学的兴起和开展。 代表性人物：

以德罗尔：现代迷信的开创人，推进迷信打破性开展； 美彼得：对官僚组织的特征作了进一步剖析，提出〝彼得原理〞；

美里格斯：借用生态学方法研讨行政系统与其社会环境之间的相互关系，经过生态系统的模拟来研讨行政生态系统。

5、应战与创新时期：20世纪70年代 应战： 70年代，众多的社会政治效果使群众丧失对的决计，理想对行政学实际提出应战。人们纷繁提出所谓的〝新形式〞以取代〝旧的传统实际〞 〔如：美青年学者：〝新公共行政学〞运动；英学者：提出注重行政品德规范和社会需求的〝社区效劳形式〞〕。此时行政学愈加注重行政的社会和政治意义。 创新：

系统论、控制论等管理实际中普遍且成功的运用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方基础；

阅历主义学派、权变实际学派等新的管理学派相继降生，且目的管理实际、权变学说在行政管理实际中失掉直接运用，为创新提供理想能够性。 主要代表人物：

弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学实际停止片面反思与批判，用新方法、新视角研讨公共行政；

美管理学家菲德勒：将权变管理实际运用于指导迷信范围并提出著名的权变指导形式； 美学者德鲁克：提出目的管理实际。

6、总结与探求时期：20世纪80年代 80年代：西方行政学作为一门学科与专业的位置虽已完全失掉稳固，但仍缺乏一个公认的、明白的中心和体系。 此时期行政学研讨的主要内容：

对本学科的历史开展停止回忆和反思； 企业家实际的兴起；

迷信的兴盛；并成为政治学与行政学研讨的主流之一； 公共选择实际影响深远；

群众参与、间关系〔尤其是与关系〕、行政文明 和行政环境等方面的研讨也进一步为实际界所注重。

代表人物：

美剖析家奎罗：系统论述剖析的实际与方法； 布坎南：以经济学方法讨论行政效果；

美学者奥斯本/盖布勒等：倡议用‘企业家肉体’来克制官僚主义，为革新开出了十种药方。 正确看法西方行政管理思想开展阶段性 〔1〕开展的‘交叉性’：

有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承上启下的，如：美国著名的管理学者赫伯特·西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会迷信界的行为主义引见和运用于行政学的研讨；二战后他又将行为迷信、系统实际、运筹学、计算机等学科的内容吸引和运用于行政决策，是决策实际学派的魁首。 〔2〕开展的回复性：

行政思想的开展不是相对 的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演化，决不意味着前一种行政思想的消逝。如：迷信管理思想，行为迷信实际在当代依然具有普遍的影响。 所以，关于阶段划分及代表人物的看法，不能过于机械。

第一讲：威尔逊的行政学说

生平与著作

美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、革新家、政治家； 哲学博士，主要研讨政治家与、法律，著作与论文颇多： 1886-1902：政治学教授，教学、研讨； 1902-1910：普林斯顿大学校长； 1910-1913：新泽西州州长；

1913-1917：美国总统〔曾倡议国联，没获国会经过而失败〕 1924：逝世

一、思想渊源与消费背景

1、思想渊源：

受德国行政研讨思想的影响：

行政研讨在德国很受注重〔与事先德国的‘高度集权’、‘开通民主’的要求相顺应〕； 德国行政研讨的代表人物斯坦因的主要行政思想： 在一定水平上对政治与行政的划分：

政治——宪政：是国度这一人格主体有组织的意志； 行政：是国度主体的依据意志的活动；

宪政与行政的关系：宪政规则行政活动的轮廓，予行政以权利。是对行政予以与次第；行政的权利源于宪政，但行政的内容却不是来自于宪政，假定无行政的举动，那么宪政的权利就缺而不备。 规则了行政研讨的义务，建构了行政研讨体系

义务： 了解一国国民在特定历史时代的〝外界真实〞，也即〝社会文明的真实〞的停顿活动；研讨如何依托国度权利来提高这种外界真实并使这一提高成为国度人格的自觉看法； 行政研讨体系的三个局部：

行政组织：行政机关的开展、结构； 行政行为：其自身的共同规律；

行规：〝合法〞的行政权、对行政裁判、行政诉讼加以讨论。 2、 威尔逊行政思想发生的社会历史背景

源自对之前美国盛行的自在听任主义的一种，也即新民主运动： 自在听任主义：权利，有为，结果是：

金钱与政治的勾搭，金钱力气至上，构成大资本在财富与政治的垄断，立法威望直线下降：构成糜烂最盛的所谓〝镀金〞时期〔19世纪7、80年代〕。

19世纪70年代的新民主运动： 一场力图经过增强国度力气来控制垄断的要求政治革新的运动。

抨击早期的民主主义要素：分权、制衡等；以为牵制与制衡非但不能支持自在，反而成为特权和私利的堡垒，危害了自在。

支持政治勾搭与政治糜烂，要求革新，扩展选举权，扩展行政职能；主张国度应成为社会和经济提高的工具。

功劳制取代政党分肥制，行政力气日益被民主运动视为一种有效的工具而失掉注重。 威尔逊新学说：增强行政权利、明白责任、向选民担任；

竞选新泽西州州长时宣称其下台后将担负行政事务责任，预备做一个违宪的州长。

在«国会制政体»中批判国会制的有效与混乱，要求有一个更为担任任的：〝任何事情，不论是的事情还是做买卖，都必需有一团体当家作主，权利和对行政权利严厉担任，是构成好的要素〞。

总之：力图经过增强国度力气来控制垄断，而先前顺应于早期复杂社会生活的却越来越不顺应这一要求，因此必需停止革新。在此种社会背景条件下，威尔逊明白提出要树立一门明白的行政迷信。 二.主要行政思想

1.关于行政学研讨的必要性

〔1〕解释之前为何行政研讨不受注重

行政被看成是详细的细枝末节，详细办事，细节，容易处置；

之前的费事多集中在结构上，很少或基本没有行政管理方面的效果。 缘由：事先社会生活复杂，职能也复杂；

美国建国之初：只要、财政部以及战争部等有限的几个行政部门以及司法、邮政总长等，联邦机构成员小于1000人

1866年联邦费用仅为4100万美元，1871年联邦职员仅5.4万人； 1914年联邦费用达1.7亿美元，1914人员为48.3万。

〔2〕指出行政研讨的必要性重要性：职能扩展化、复杂化、困难化的结果

社会经济开展、社会公同事务增多，职能不时扩展，更复杂、更困难：〝没有任何一种职责而今不是变得复杂起来，虽然它现在曾经很复杂，曾经仅仅由少数人主宰，如今却由大批人主宰〞。因此必需

改良机关的组织机构与任务方法。

总之，行政研讨提上议事日程，是时代生活提出的要求，由于到19世纪末20世纪初，随着国度经济与社会事务的开展以及职能的扩展，〝与制定一部相比，贯彻一部变得愈来愈困难了〞。因此，的行政管理任务迫切地需求有迷信的实际予以指点，以〝力图使不走弯路，使的事务增加一些不成体统的样子，增强和纯真的组织机构，并使其各种职责都取得尽责的美称〞。这就是威尔逊所谓〝为什么当今的行政任务必需是如此仔细而又系统地加以调整，使之适宜于小心实验过的规范；为什么我们如今正发生一种史无前例的行政迷信〞的基本缘由。 2.关于行政学研讨的目的与义务 目的有二个：

〔1〕弄清楚可以适当且成功地承当的是什么义务

即：明白的职能和义务范围，明白该管什么，不该管什么；

强调〝适当性〞：凡公同事务该由管理，承当其他社会组织所不能承当的，即为〝适当〞；假定承当一切，或该管而不论，即为〝不适当〞

〔2〕弄清楚怎样才可以以尽能够高的效率和尽能够少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门义务。

即：用什么方式、什么方法停止管理，才干提高效率，完成义务。这应该是行政学各部门的详细研讨内容。 特别强调：行政学研讨不能仅限于〝地道技术细节的那种单调内容之上〞，而应对行政管理的各个方面展开研讨，使行政学实际既有深度，又有广度，构成较深邃的实际。

行政管理学的目的：总结行政管理阅历，增强其实际性——把行政方法从阅历实际的混乱和糜费中挽救出来，并使它们深深植要于动摇的原理之上。 3.关于行政的实质

威氏将行政从政治中分别出来，将之视为与政治、宪政不同的事物，并经过与政治、宪政等概念的比拟而提醒出行政的实质，指出了行政管理的运转方式和适用范围，从而为行政学研讨后来的开展从研讨对象上勾勒出一个初步框架。

〔1〕行政管理是什么：

— 行政管理是举动加的、是的执行、的操作：〝行政管理是任务中极为清楚的一局部，它就是举动中的；它就是的执行，的操作，就是任务中最显眼的局部，并且具有与异样悠久的历史〞。

〔2〕 行政管理与政治的关系

行政不同于政治：〝行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的效果并不属于政治效果，虽然行政管理的义务由政治加以确定：

政治是在〝严重而且带有普遍性的事项〞方面的国度活动，是政治家的特殊活动范围； 行政管理那么是〝国度在一般和纤细事项方面的活动，是技术性职员的事情〞。 行政与政治亲密相关：行政管理是政治生活的一个组成局部；

行政管理高于地道技术细节，受政治〔迷信〕规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永久真理直接相关；

行政迷信是政治迷信的最新效果。

〔3〕行政与宪政制度的关系：特殊手腕与普通决策之间的关系 行政在实质上不同于宪政制度；

行政是对法律的执行而不是法律自身：〝公共行政是公法的明白而且系统的执行活动，普通法律的每一个详细执行的细节都是一种行政行为〞。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募等。有关活动的大规模方案并不属于行政管理的范围。

宪政制度所要过问〔关注〕的是用以控制普通性法律的那些手腕； 宪政与行政职能之间并不完全是〝意志〞与相应的〝举动〞之间的区别，由于行政也有其意志以选择执行的手腕，并非地道的主动。

二者是普通决策〔宪政〕与特殊手腕〔行政〕之间的关系。 4.指出行政学研讨的历史渊源

〔1〕英美两国缺乏研讨行政管理的历史：

美英两国的政治史只关心立法任务、关心法律的制定和政治评论；注重研讨抑制行政权利的艺术而无视改善行政方法的艺术。

〔2〕对行政管理的研讨源于欧洲的法德两国，并且与这些国度的需求相顺应；

〔3〕必需对欧洲的行政迷信加以改造，使之〔在思想、原那么、目的上〕美国化，能为美国〔一个复杂、方式多样化的国度〕所用。 5.指出行政学研讨的方法

主张采用〝比拟研讨法〞与〝历史研讨法〞：

由于不同国度内行政管理职能方面的结构具有很大的相似性； 经过比拟，可以更好地了解自己的缺陷与优点；

应大胆自创别国的管理方法和成功阅历而不用担忧或惧怕会引进他国的一些不良思想或原那么〔将这些东西过滤掉〕。

主张拿来主义但不应脱离实践的机构照搬：应以实际为准绳，以美国为中心。 6.关于人事行政的思想

丰厚的人事行政思想，以为〝为政在人〞，十分关注美国事先的文官制度革新。 〔1〕提出好的文官制度的树立是行政研讨的目的之一：

威氏指出，之所以〝提出在美国展开行政学研讨，其目的在于找到最正确方法以树立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充沛的自信肉体，任务起来既有见识又有重量，但经过选举和经常性的向群众停止咨询，与公民的思想坚持如此亲密的联络，致使使专断成为不能够的事〞。

〝我们的理想形式是经过选举和经常性的地下商议，以彻底排队武断和阶级成见，并用这种方式树立一个具有足够的文明教养和自立肉体的文官制度，它可以有明智有力气地展开活动，但却依然与群众的思想坚持着十分严密的联络〞。

〔2〕注重的素质：

以为必需有高素质的人才以使这架机器有效地运转：

〝我们必需有一批更好的以充任的工具〞

〝必需为文职机关的竞争考试提供有充沛预备的人员，这些人员必需异样既接受各种自在方式的考试，也接受技术知识方面的考试，我们有必要用这种方法来树立民主制度。一支在技术上受过训练的文官队伍不久行将成为不可缺少的要素。

应具有的素质：良好的任务态度，铁面无私，绝无官僚作风：

所谓良好的任务态度即关于他们所为之效劳的的，具有坚决而剧烈的忠实，真正地为人民效劳，在各方面绝没有官僚作风的污点。

看法到行为指导的素质与影响力对下属的行为具有重要的作用：〝一个具有真正铁面无私肉体的政治家，其指导方式可以把自傲而敷衍塞责的机关变成公正的具有铁面无私肉体的工具〞； 提出经过高薪、鼓舞等手腕提高的任务质量

提高的任务质量：要使所经常感兴味的是用他的才智作最大的努力，用他的良知作最仔细的效劳，使之不只仅是替他的下级效力，同时要为群体尽力。 如何做到：

高薪：〝经过给予少量生活费用补助来使这种效劳惹起他最普遍的兴味〞 职业开展：经过开展他的前景来使这种效劳成为他最珍爱的兴味； 提高营养与培育性情：使公共效劳成为他最高尚的兴味。 7.关于行政监视的思想：指出要以公共言论监视行政管理 指出公共言论是一种监视实施的有益机制，是必不可少。 该方面的思想包括在他对公共言论与行政管理之间关系的剖析中。

〝内行政管理活动中……，公共言论将起威望性评判家的作用〞。

〝无论是在政治还是内行政方面，为了对制定基本这一更为庞大的力气停止监视，群众的批判是完全平安而有益而不可缺少的。应该让行政学之研讨去发现一些最正确方法，这些方法可以给予群众言论以上述这种监视的权利，但却使之与一切其他的搅扰活动分家〞 〝行政管理必需在一切方面都对群众言论有敏锐的反响〞。

因此：行政研讨应当为公共言论发扬其对行政管理的监视控制造用提供最正确途径。 8.其他思想

关于行政〔间关系〕的思想：

主张树立完善的公共行政机构； 要给予机构以新的生命； 要组建分权制度； 关于行政伦理的思想：

明白提出行政应该以良好的态度为群众效劳：〝严厉说来，统治者只不过是被统治者的仆人而已〞。 三.简评

开行政学研讨之先河，是行政学的鼻祖。

比拟深化地剖析、论证了研讨国度行政管理和树立行政迷信的必要性和重要性； 较为准确地提醒了行政学研讨的对象与实质，明白提出了行政学研讨的目的和义务； 对诸如人事行政、行政监视、行政品德〔伦理〕等行政学研讨的详细内容作了论述； 对行政学研讨的应该遵照的方原那么提出了自己独到见地。

其思想中的某些观念至今仍不失精辟，对当今仍有启示和自创作用〔如：拿来主义与本地化，扬长避短等〕。

第二讲：古德诺的政治—行政二分法

一、生平与著作

弗兰克·古德诺〔1859-1939〕。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。 但在西方行政学史上，让古德诺知名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研讨自1888年在该校主讲行学课程，为时近20年，并在此逐渐树立起他的学术声誉，出版了«比拟行政学»等书。 此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任。

1913-1914年曾在北京担任中国的政治顾问，1914年因撰写了«共和与君主论»，宣扬帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校开展作出严重贡献：学校规模扩展，先生人数增长四倍。 1900年出版了表达了其主要行政学思想的名著«政治与行政»。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发扬。提出政治是的表现，也即的决议，行政是的执行，也是的执行。 他这种发明性的主张对后来行政学的研讨有着很大的贡献。 以«政治与行政»一书中，古德诺经过对国度行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；与的关系以及行政功用与的关系等一系列严重实际效果的调查与剖析，比拟系统地论述了他的行政学思想。该书奠定了他内行政学研讨上的不朽位置，对后世的行政学研讨发生了深远的影响。

二、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要留意力集中内行政部门的详细事务上，而是剖析了行政有效展开所触及到的外部环境效果。其行政学思想主要表达在其著作«政治与行政»中。 经过该书，古德诺总体上关注如何才干即完成民主管理〔的民治性〕，又提高行政管理的效率。民主与效率要统筹，而其以为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条详细途径。 〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释 古德诺以提出政治—行政二分法而知名。

一切中都存在着两种主要或基本的功用： 〝政治〞——国度意志的表达； 〝行政〞——国度意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个〝政治—行政〞两分法自身有什么新意。其贡献在于：他经过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：

① 第一次廓清了这种〝二分〞的提法而容易形成的一种曲解。—— 这种曲解以为：一种功用只存在于一种机构之中。

② 第一次指明了这样一个道理：〝分权原那么的极端方式不能作为任何详细政治组织的基础〞。〝由于这一原那么要求存在分立的，每个机构只限于行使一种被分开了的功用。但是，实践政治的需求却要求国度意志的表达与执行之间协调分歧〞。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有首创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观念：政治与行政是两种不同的功用，但这种区分只是是纯实际上的，而不能够是实际性的。实际中，这两种功用不能被截然分开并区分委以给不同机关；而且这两种功用之间必需取得某种协调。 〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的讨论

古德诺表现出的真正兴味，主要不是〝政治〞与〝行政〞的分别，而是它们二者的协调。

他以为，政治与行政二者之间必需以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所重复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必需取得某种协调后，着重讨论了如何取得这种协调。 1、政治与行政协调的路途之一：政治对行政的过度控制 〔1〕政治必需取得对行政的某种水平的控制：

他以为，政治对行政的某种方式的控制是政治与行政协调的基础。

控制方法：A、经过法定制度到达的，如：英国际阁必需对议会担任；B、经过法外途径——如政党——完成的。例如，在那些〝把区分主要承当这两种功用的机构在法律上分开〞的中，如美国，这种控制就是由政党来完成。

〔2〕政治对行政的控制必需有一定的。

古德诺看法到，〝政治〞对〝行政〞的控制必需有一定的。由于这种控制一旦超越某种，就不只会阻碍有效的行政执行功用，而且还会损害树立这一控制的目的。

效果的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当，以真正完成政治与行政的协调。 如何坚持这种恰当的控制呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功用从外部再作了划分，包括有执行功用、司法功用、准司法功用〔如课税、详细规划、选举等〕、统计功用和半迷信化功用〔如专利事务管理，地质勘查管理等〕。

他以为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构停止，其他诸如司法、准司法、统计和半迷信性质的政

府机构都应该坚持自己的性，而不受政治影响。执行性〔只需最初级〕附属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其他的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只要如此，真正的民治和有效的行政管理才干失掉。〞

古德诺的第二个基本观念：为取得政治与行政之间的协调，政治必需对行政拥有某种〝过度〞的控制，即控制行政功用中之狭义的执行性机构——经过控制这种机构的高层即可〔政治性任命〕。 2、政治与行政协调的路途之二：行政的过度集权

古德诺以为，协调不只取决于政治对行政的过度控制，而且还取决于行政权利的必要集中。

美国是将〝分权〞实际肉体贯彻得最为彻底的国度，它不只将国度作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权利相互分立，相互制约，而且还使与分权——联邦制与一定水平的自治。

在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可无视的弊端。其中之一就是招致政治与行政的失调。他以为，与的这种分权，形成了行政力气一致性的破坏，从而使国度意志的执行出现了效果。 即：徒有国度意志表达的权利，但这种意志的执行那么在相当水平上仰赖于，而假设不受的控制，在执行时那么能够歪曲这种国度意志，使之屈服于利益的需求。 古德诺以为，不受控制，它就会脱离国度〔或州〕从而使全体走向。

为防止，便会经过增强立法〔由于行政权在手中〕来权利，保证一致。而那么会运用消极的不执行权来对立。而如此一来，一方面国度的意志无法贯彻，另一方面所规则的自治权实践上也遭到了侵犯和否认。在古德诺看来，这正是美国的情形。

为此，古德诺以为，要改动这种现状，便只要经过行政权的集中这个独一的途径。他以为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是遭到了误导，是没有依据的。 因此，古德诺主张行政权的必要集权。

古德诺的第三个基本观念：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。 3、在美国政治与行政协调的共同路途：法外调理

如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条殊途同归：即政治对行政的过度控制和行政权的必要集中。

但是，美国所提供的法定使这种〝过度控制〞和〝必要集中〞得不到赖以生长和开展的任何基础。美国使得国度意志的主要表达者即立法机构不能够直接控制行政机构的首领；使得联邦行政权利和行政割裂开来而失掉一致性。

但美国的依然基本上坚持了动摇和协调，它们依托的是什么呢？古德诺对美国机构的运作停止了细心的剖析，结果发现这种协调来自一种法定外的调理功用，这就是政党。

政党效果虽然在美国法定之内没有丝毫位置，但古德诺发现，美国得以顺利运转所必不可少的〝过度控制〞与〝必要的行政集权〞全来自于政党功用的发扬。 也就是说，经过政党统一法机构成员和执行机构成员的挑选，经过政党对行政和行政的挑选，而恢复了被法定所阻止的国度行政系统的大一统性质，树立起一种必要的行政集权。

总之，正是由于政党自身的一致性和对党的忠实，美国政治的设计者给先人的庞大难题才得以顺利处置。

这实践是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可坚定、作为读者论坛基础的分权制衡实际停止的深入反思。

古德诺的第四个基本观念：美国的政党制度关于保证美国的顺利运转是必不可少、至关重要的。 4、美国增强民主和效率协调的主攻方向：的革新

古德诺以为，由于政党在美国中具有如此严重的作用，因此必需使美国的造出某种调整以正式容纳政党这个理想，发扬它已有的协调功用，制定出政党的行为规范，减轻和消弭政党有能够给社会带来的消极要素。

为达此目的，古德诺以为首先要革新美国行政分权的，从而使政党能对负起全责。由于美国上的缘由，行政权是分散的。虽然政党负起挑选行政的责任，但是，各类行政长官的任期不分歧，选举有整齐，政党在一次选举成功中所能取得的对的控制并不是片面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便形成了责任不明白的弊端，进而必将会带来推诿、敷衍、松散和有效率。为此，应该将一切的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能经过一次选举成功而担负起全部责任来。

这里，古德诺明白指出了树立行政集权是政党得以对担任，增强民主与效率协调的的重要保证。 其次，由于美国高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是可以为一个弱小的、松散的政党所处置的，因此从这种实践要求中构成的政党都是较为弱小的全国性政党。

但是，一个弱小的全国性政党也有能够在某种不受控制的状况下构成对民主和效率的破坏和要挟。因此，古德诺以为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。

例如，政党在控制行政的进程中，完全有能够超越必要的，就像〝政党分肥制〞那样，既使得行政效率由于少量的〝内行〞涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿〝政治化〞，从而危及国度意志的自在表达。文官制度的实行，实践上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的过度。

在把政党由法外引进法内来的效果上，古德诺还竭力主张要明白政党在中的位置，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务地下原那么，防止政党和利益集团之间的关系于亲密化。

最后，古德诺还以为，美国的两党制度实践上经常使选民对政党四年的整个作出单一的评判，这样往往招致许多效果不能真正表达出人民的意志 。为了顺应分解政治效果，从而使政党对人民的意志更担任任的需求，应该采取的另一项革新措施就是〝愈加经常地运用公民投票的方法〞。

古德诺的第五个基本观念：美国革新的方向在于：将政党制度归入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为停止规范和约束，以使其愈加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。

三、简评

在威尔逊政治—行政二分法的基础上作了进一步的阐释；

着重对政治与行政的协调关系以及如何完成这种协调提出了自己的独到见地。其思想和观念都较为深入。 总体上看，古德诺的行政学研讨与威尔逊的研讨有相当分歧的，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权利的集中，批判了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原那么。 因此，与威尔逊一样，古德诺的研讨也清楚地带有某种批判肉体，他把留意点放在影响行政革新的制度上，而没有真正地深化到行政管理外部的那些技术性细节上去。这些特点的构成，与他所处的时代以及他所代表的利益形成的。

总体上，行政学研讨在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深化、片面、系统的展开那么是他们之后的下一代的课题。

附：应思索的效果

政治-行政二分法的含义？政治指什么？行政指什么？ 古德诺关注的重点效果是什么？

古德诺行政学思想中表达了何种价值目的？

古德诺在〈政治与行政〉一书中的主要观念是什么？

明天应如何看法看待古德诺这些行政学观念〔协调、过度控制、集权〕 古德诺对行政学研讨的主要贡献在哪？对先人的影响如何？

古德诺行政学思想的社会历史背景？〔美国、欧洲的与管理现状〕 古德诺的观念多大水平上被先人在实际或实际中所采用？

第三讲:泰罗的迷信管理实际

一、生平与著作

出生：1856-1915 ；

职业：普通工人、职业管理者、管理思想传达者； 代表性著作：1911« 迷信管理原理» 其他著作：« 计件工资制» 、« 工厂管理» 、« 制造业为什么不欢迎大学毕业生» 、〈 效率的福音〉 、〈 迷信管理〉 ；

二、泰罗面临的效果及其思索：

传统的管理：阅历管理+ 阅历消费

工人为什么磨洋工？〔如何提高工厂消费效率〕 工人看法偏向：以为提高效率会增加失业；

管理制度存在严重缺陷：企业主不愿为高效带支付高工资； 工人传统效果：代代相传的阅历任务方法

三、泰罗迷信管理思想的主要内容

〔一〕、作业管理方面

1、任务定额原理〔制定迷信的任务方法〕：

经过调查研讨的方法迷信地确定工人的任务定额。

时间研讨， 就是研讨人们在任务时期各种活动的时间构成，它包括任务日写实与测时。

任务日写实，是对工人在任务日内的工时消耗状况，依照时间顺序，停止实地观察、记载和剖析。经过任务日写实，可以比拟准确地知道工人工时应用状况，找出时间糜费的缘由，提出改良的技术组织措施。

测时，是以工序为对象，按操作步骤停止实地测量并研讨工时消耗的方法，测时可以研讨总结先进工人的操作阅历，推行先进的操作方法，确定合理的任务结构，为制定任务定额提供参考。

举措研讨，是研讨工人干活时举措的合理性，即研讨工人在干活时，其身体各部位的举措，经过比拟、剖析之后，去掉多余的举措，改善必要的举措，从而增加有的疲劳，提高消费率。

所谓迷信任务方法就是前面提到过的在实验研讨的基础上确定的规范操作方法和采用规范的工具、设备。也即找出规范，制定规范，然后按规范办事。

2、规范化原理

指工人在任务时要采用规范的方法，而且工人所运用的工具、机器、资料和所在任务现场环境等等都应该规范化，以利于提高休息消费率。 生铁搬运实验：用铲的迷信。 3、才干与任务相顺应原理

即主张一改工人挑选任务的传统，而坚持以任务挑选工人，每一个岗位都挑选第一流的工人，以确保较高的任务效率。

第一流的工人：才干与志愿 4、差异计件付酬制

工人磨洋工的重要缘由之一是付酬制度不合理。

要在迷信地制定休息定额的前提下，采用差异计件工资制来鼓舞工人完成或超额完成定额。假设工人完成或超额完成定额，按比正常单价高出25%计酬。不只超额局部，而且定额内的局部也按此单价计酬。假设工人完不成定额，那么按比正常单价低20%计酬。 〔二〕组织管理方面

1．方案与执行相分别原理 方案职能包括三方面内容：

①时间和举措研讨并以此作为确定定额和操作方法的依据 ；

②制定有迷信依据的休息定额和规范的操作方法，并选用规范工具 ； ③拟定方案、发布指令和命令。

④把规范和实践状况停止比拟，以便停止有效的控制 。

这里方案的实质就是管理，方案与执行相分别就是将管理职能从企业的消费职能中出来。 2、职能工长制：

用八个职能工长取代原来的工长，分权管理； 管理的例外原那么 〔最高管理层〕

例外原那么，就是指企业的初级管理人员把普通日常事务授权给下属管理人员担任处置，而自己保管对例外的事项普通也是重要事项的决策权和控制权，如严重的企业战略效果和重要的人员更替等。这种例外的原那么至今依然是管理中极为重要的原那么之一。 〔三〕管理哲学方面

与其说迷信管理是一些原理和原那么组成的管理实际， 不如说迷信管理是一种改动事先人们对管理实际重新审视的管理哲学。他倡议劳资双方的肉体：协作与共同提高效率。

正如美国管理学家德鲁克指出的那样：\" 迷信管理是一种关于工人和任务系统的哲学，总的来说它能够是自联邦主义文献以后，美国对西方思想做出的最特殊的贡献。\"

三、泰勒迷信管理实际对西方行政学开展和管理的影响

1 、行政学家经过迷信管理来寻求的行政效率 ： 〔1 〕美国全国办公室管理协会会长威廉·亨·莱芬韦尔：

第一个把泰勒的迷信管理原那么运用于机关办公室管理任务中并取得了很大成功。宣布许多有关办公室迷信管理的论文及著作 。 〔2 〕莫里斯·卢埃林·库克 ：

他是泰勒的亲密协作者，迷信管理的早期研讨者之一。成功地把迷信管理运用于市政管理任务中。 〔 3〕伦纳德·D·怀特

美国著名行政学家，他更进一步用迷信管理实际研讨行政管理。 2 、美国

初期的抵抗：关于迷信管理进入联邦的效果，美国国会曾停止了长达五年的调查，由于工会的抵抗，最终结果是立法制止进入。

后来也将迷信管理运动提供的迷信原理和方法运用于的行政管理、精简、调零件构、促进了任务的革新，提高了行政效率。

四、评价

1、 泰勒迷信管理的二重性 一系列最丰厚迷信成就 ；

资产阶级剥削的最巧妙的严酷手腕 ； 2．泰勒迷信管理的贡献

〔1 〕泰勒在历史上第一次使管理从阅历上升为迷信。 〔2 〕讲求效率的优化思想和调查研讨的迷信方法。

总体上， 泰勒促使了人们对管理实际的重新审视与思索，为管理实际的进一步构成和开展开拓了路途。同时，

泰勒制的现场作业管理方法在实践的消费组织管理中取得了清楚的效果。由于采取了迷信管理的作业顺序和管理方法，推进了消费力的开展，使企业消费效率提高了许多倍。 3．泰勒迷信管理的局限性

〔1〕泰勒对工人的看法是错误的。

〔2〕泰勒的迷信管理仅注重技术的要素，不注重人群社会的要素。

〔3〕〝泰勒制〞仅处置了一般详细任务的作业效率效果，而没有处置企业作为一个全体如何运营和管理的效果

第四讲:法约尔的普通管理实际

一、生平与著作：

1841-1925 年；亨利· 法约尔，法国人，1860 年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此渡过了整个职业生涯。从1866 年末尾不时担任初级管理职务。从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实际中逐渐构成了自己的管理思想和管理实际，对管理学的构成和开展贡献庞大。

代表性著作:< 工业管理与普通管理>,1916 年.

二、法约尔普通管理实际的主要内容

1 、从企业运营活动中提练出了管理活动并给出了管理的定义 六种基本的企业活动： ① 技术活动( 消费、制造、加工) ； ② 商业活动( 购置、销售、交流) ； ③ 财务活动( 资金的筹措和运用) ； ④ 平安活动( 设备维护和职工平安等) ； ⑤ 会计活动( 指货物盘存、本钱统计、核算等) ； ⑥ 管理活动( 方案、组织、指挥、协谐和控制五项职能活动) 。

〝管理是普遍的一种独自活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者经过完成各种职能来完成目的的一个进程。

2、剖析了管理任务的五大职能 〔1〕方案：

含义：〝方案就是探求未来和制定举动方案〝；

方案的重要性：方案对管理任务具有首要的重要性 ；

方案应具有的特点及对方案的要求： 〝一致、延续、灵敏和准确〞 。

方案任务对指导者的特定要求：精明、有阅历；具有管理人的艺术、积极性、勇气、专业才干、处置事务的普通知识和指导者自身的动摇性。 〔2〕组织

含义：就是确立企业在物质资源和人力资源方面的结构。就是要树立企业的物质和社会的双重结构； 重要性：组织是管理的第二要素 ； 组织应完成16个管理义务；

组织之管理幅度：主张在组织内维持一种比拟狭窄的管理的幅度。 组织中应设立顾问人员，即提出了直线和顾问机构的组织原那么——有必要设立专门的顾问机构来协助初级管理人员的任务 。 〔3〕指挥

含义：指挥即运用其指导艺术以推进组织业务、促使其人员发扬作用、增加有效消耗的进程。 指挥关于管理任务的意义：指挥是管理的第三个要素，就是使组织成员的活动失掉保证 。

有效指挥的详细原那么或方法 ：a. 对职工有深化地了解；b. 淘汰没有任务才干的人；c. 对组织和职工之间的协议要很了解；d. 作出典范；e. 对组织要停止活期反省，并运用概括的图表来促进这项任务；f. 召集主要助手休会，以便一致指挥和集中精神；g. 不要堕入琐碎的事务；h. 力争使组织成员勾搭、自动、积极和忠实。 〔4〕、协调

含义：协调就是衔接、结合、谐和一切的活动和力气；就是使事情和举动都有适宜的比例 。

协调的重要性：是管理必不可少的活动之一。管理人员经过协调，让组织成员勾搭分歧，使组织的一切活动和努力都失掉一致和谐和。

协调的方法 ：经过组织外部有效的信息沟通来停止协调。

一是应活期召休会议，以便为就组织管理中的效果、进程、方案等方面交流意见提供时机和场所。 二是在会议距离期，运用联络人员〔顾问人员〕承当联络任务，以增强沟通协调 。 〔5〕控制

含义：控制就是要留意一切能否按已制定的规章和下达命令停止。也即对各项任务能否按方案停止随时作出反响。

重要性：控制的目的在于检验管理中其他四种要素的在实践发扬作用时能否妥当。没有控制，其他四种要素活动的效果既得不到验证，也得不到保证。

有效控制的方法 ：一是及时采取举动 ；二是反省人员应具有必要的条件 ；三是应留意控制的度，防止对各部门的指导和任务停止过多的干预，以免形成双重指导与越权指挥。 3、提出了十四条管理普通原那么

(1)休息分工：休息的专业化分工可以提高效率 (2)权利与责任：二者互为因果

(3)纪律：纪律关于企业取得成功是相对必要的 ；

(4)一致指挥 ：一个下属都应该接纳而且只应接纳一个下属的命令；

(5)一致指导 ：凡是具有同一目的的全部活动，仅有一个指导和一套方案 ； (6)团体利益听从团体利益；

(7)合理的报酬 ：薪给制度应当公允，对任务效果与任务效率优秀者应有奖励 (8)适当的集权和分权:要依据本组织的实践状况，顺应改动集权与分权的水平;

(9)跳板原那么:在取得授权的情形下,不同部门的低层级管理人员越过下级权利与信息链直接停止沟通与交流,以节省时间提高效率;

(10)次第: 〝凡事各有其位〞(各有其位，各称其位);

(11)公允:好意和公允.公允是执行已订立的协议,好意地看待员工,关注对等. (12)坚持人员动摇:任何组织都有必要鼓舞职工做临时的效劳 (13)首创肉体:是创立和推行方案的动力

(14)人员的勾搭:全体成员的谐和与勾搭是企业开展的庞鼎力气 4、倡议管理教育

人的管理才干可以经过教育来取得，可以也应该像技术才干一样，首先在学校里，然后在车间里失掉 。 指出管理实际具有普遍性，可以用于各个组织之中。

把管理视为一门迷信。提出在学校设置这门课程，并在社会各个范围宣传、普及和教授管理知识。以提出一套比拟片面的管理实际，并使之失掉普遍运用。

三、剖析与评价：

1 ．法约尔普通管理实际的贡献：

〔1 〕系统性，实际性，提供了迷信的实际构架，并因此被引入课堂；

〔2 〕普通性 ：可运用于工商企业，、教会、慈善集团、军事组织以及其他各种组织。 〔3 〕详细管理原那么的适用性：给实践管理人员庞大的协助 ； 2 、法约尔普通管理实际的局限性

〔1 〕管理原那么缺乏弹性，以致于有时实践管理任务者无法完全遵守；

〔2 〕有些概念关系还有些混乱：如管理与指导之关系，指导之于指挥、协调、沟通等。 3、如何看等法约尔的贡献： 〔1〕他是现代运营管理之父 ：

法约尔的普通管理实际是西方古典管理思想的重要代表，它关于管理进程和管理组织实际的开创性研讨，其中特别是关于管理职能的划分以及管理原那么的描画，对后来的管理实际研讨具有十分深远的影响。后来成为管理进程学派的实际基础〔该学派将法约尔尊奉为开山祖师〕，也是以后各种管理实际和管理实际的重要依据，对管理实际的开展和企业管理的历程均有着深入的影响。 〔2〕要正确运用其提出的管理原那么：

是指点举动的灵敏信条，而不是原封不动的法那么。 教条化的了解只能导出教条化的结局——管理失效;

要使管理真正有效，还必需积聚自己的阅历，并适宜地掌握合理运用这些原那么的尺度。 〔3〕在我国具有理想意义 方案的重要性； 管理教育的重要性； 管理的实际性；

第五讲：韦伯的官僚组织实际

一、生平与著作

1.18-1920, 德国著名学者，思想家;

2.求学: 良好的家教渊源, 海德堡大学\\ 柏林大学\\ 哥丁根大学, 博士; 3.人生阅历丰厚: 军人\\ 教授\\ 游历者| 思索者; 4.学术研讨与著作:

研讨范围与范围: 社会\\ 经济\\ 政治;

代表性著作: 新教伦理与资本主义肉体\\ 社会与经济组织实际\\ 作为职业的学术\\ 作为职业的政治; 5.韦伯关心的主要效果:

西方文明的共同性,即其所特有的要素,并借助理想类型的研讨将这些要素概括为几个中心的概念:理性\\威望\\合法化;

资本主义世界命运,尤其是资本主义世界中人的开展:试图处置资本主义社会中人所面临的一些基本效果: ---如何挽救人(的尊严)?

即韦伯关注的中心效果在于:现代政治与人的自在的关系(理性化与自在): 韦伯的结论:多元论,尝试式的探求,实验性,而非马克思的经济决议论;

6.影响与声誉:对世界历史发生庞大影响的三个德国人之一;社会学三大奠基人之一;被各科社会迷信奉为〞经典作家〞;

二.韦伯官僚组织(科层制)思想

(一) 中心概念:

1. 权利(power): 无视人们的支持, 强使人们听从的才干; 权利与听从(obedience) 相对应;

2. 威望(Authority): 政当化的统治, 是权利的一种特殊形状, 两个特征: (1) 自愿听从; (2) 存在着一套支持统治的合理性的信仰体系;

3. 合理性(Validity): 指人们情愿听从该威望( 统治) 并依据该统治系统的相应命令来举动的能够性, 这种合理性能够出于不同的基础: 传统\\ 情感\\ 某种价值信心\\ 某种成文规则, 等等; 不同的合理性基础, 招致了不同类型的合理统治.

(二)威望合法化的方式与组织类型剖析

1. 超凡威望与奥秘化组织( 团体魅力型合理统治) 超凡魅力: 来源于他人的崇敬和跟随;

奥秘化组织(chrismatic): 这种组织行使威望的基础是基于统治者团体的人格, 它以对团体的崇敬迷信为基础; 统治者团体的人格特征: 超自然/ 超人的力气或质量, 因此具有人格魅力, 如宗教先知, 智者, 战争英雄, 救世主, 政治首领, 可归为四类:

〔1〕北欧神话中的熊皮武士, 〔2〕萨满教的女巫; 〔3〕先知与救世主; 〔4〕文人或知识分子;  两个特征:

–支持经济上的思索(经济上的平均主义) –内在的不动摇性;

2.传统威望与传统型组织

传统型威望: 基于传统习气或世袭得来; 两种方式: 世袭制与封建制; 特点:

–A. 统治者与听从者之间往往存在一些自然的亲缘关系,统治者往往具有某种特定的身份; –B. 与特定的经济组织形状---即自给自足的家庭经济严密联络; –C. 或多或少带有一定的宗教特性;

3. 法定威望与合理化—合法化组织(法理型) 法定威望: 由理性和法律规则的权利;

合理—合法化组织: 即以理性和法律规则为基础行使威望( 统治) 的组织;  在该组织中:

–威望的基础是组织外部逻辑分歧的各种法律规那么以及失掉法律授权的管理人员所发布的命令,人们对威望的听从是由于依法树立的等级体系,是对组织规那么的听从,与指导者团体的质量,才干,学问关系不大.不依赖于与团体有关的身份或属性,是一种非人格的威望统治;

–指导者与被指导者在法律上位置对等,都受组织规那么的约束; 〔1〕何为合理化(rationality, 理性):

–由于它被专门用来作为完成某些既定目的的手腕:即组织是精心设计的机器,旨在执行某些功用,而机器上的每一个部件都为机器发扬最大功用起着它们各自的作用; 〔2〕 何为合法化(legitimacy):

–由于此类组织中有着一系列规那么和顺序,一定时分在组织中担任一定职务的组织成员必需依据相应的规那么顺序去行使他的威望;

 韦伯称这种类型的组织为〞官僚制〞(bureaucracy), 又译为〞 科层制〞,

 韦伯以为, 官僚制是一种理想的组织形状, 所谓理想, 并非指〞 应当〞 或〞 契合需求〞, 而是指组织的一种地道或规范形式, 一种规范的组织形状;  官僚制是现代社会中占主导位置的威望制度. 4.韦伯对三种类型组织的评价:

A. 超凡魅力: 非理性, 过于感情颜色, 过于奥秘, 不宜作为现代管理组织的基础;

B. 传统威望型: 听从传统, 指导者的作用在于维护过去的传统, 效率最低, 也不宜作为现代管理组织的基础;

C. 只要法定威望适宜于现代管理组织, 由于它提供了一种〞 慎重的公正〞: –a. 管理的延续性使管理活动必需有次第的停止; –b. 以〞能〞为本的择人方式提供了理性基础;

–c. 指导者的权利并非有限,而是遭到规那么的约束;

(三)官僚制(科层组织)及其特征 1. 官僚制的含义:

 一种以法理型威望( 统治) 为基础, 具有专业化功用和固定的规章制度, 设科( 部) 分层的现代社会所特有的组织制度或管理方式; 2. 官僚制的特征:

(1) ( 合理的) 专业分工:

–明白划分每一个组织成员的职责权限并以法规方式严厉固定这种分工; (2) 层级节制的权利等级系统:

–层层控制的组织结构,在组织内按位置的上下规则成员间的命令与听从关系; (3) 依照规程办事的运作机制:

–制定一整套严密的规那么顺序来规范组织及其成员 的行为,以保证整个组织任务的分歧性,明白性,不可为所欲为.(理性,动摇性,延续性,可预测性) (4)方式正轨的决策文书(档案):

–一切重要的决议和命令都应构成正式文件下达,且记载在案,用毕归档. 以使组织于团体之外,也利于明白义务\\指令\\权责,利于增强控制; (5) 组织管理的非人格化

–以法律\\法规条例\\正式文件来规范组织及其成员的行为,以防止团体情感和好恶等非理性要素影响组织的理性,合法性和客观性.

–严厉区分私事与私事:组织成员间是一种对事不对人的公务关系,处置组织事务只思索合法性,合理性,有效性(合理性),而不思索私情. (6) 专业培训:

–树立顺应任务需求的专业技术培训机构,为组织成员提供必要的专业培训,以使其具有或添加处置事务和处置效果的才干,提高效劳的数量\\质量,提高效率. (7) 合理合法的人事管理制度(工资\\升迁\\任用)

A. 依据任务性质要求和人员自身的资历条件任用人员;

B. 依据职位等级系统对人员的职位给予合理布置,使人适其位,充沛发扬其功用; C. 由自在契约而承当职务(市场原那么);

D. 职位设计:每一个职务都有明白规则的法律意义上的权责范围和应具有的学问才干阅历要求; E. 明白固定的货币工资制度:工资规范依级别,责任大小,年资,位置而定; F. 绩效制:奖惩依任务优劣来定;

G. 提升依任务绩效和资历非关系而定; H. 职位不能转让或承袭; I. 职位非私有,不得滥用职权;

J. 管理人员内行使其职务时遭到严厉而系统的纪律约束和控制; 3.韦伯所以为的官僚制的优劣

–优: 技术效率

A. 严密性; B. 合理性; C. 动摇性; D. 普适性;

– 劣:

A. 官僚体系庞大而致举动缓慢, 压制人的积极性和发明性, 效率低下; B. 官僚主义弊端(bureaucratism);

C. 理性主义招致人的实质的异化, 人沦为工具而不再是目的, 即理性主义与人本主义的抵触);

三.对韦伯官僚制的评价

1. 韦伯实际具有庞大的社会政治意义: 〔1〕随着资本主义的开展, 新型的工业化大企业开展迅速, 这种新型的组织需求有动摇, 严厉, 精细, 牢靠的管理, 韦伯以为官僚制那么是可以满足这种需求的理想管理方式;

〔2〕他强调以知识和技艺停止管理的必要; 抨击旧的传统以及阻碍经济开展的政治控制; 〔3〕因此韦伯所处置的是资本主义进一步开展所必需处置一个严重的效果-- 组织的合理化; 〔4〕由于其实际对资本主义开展的庞大促进作用, 故也被誉为德国的亚当斯密; 2. 韦伯实际的学术意义:

–最早对社会生活中的组织现象停止研讨,〞组织实际之父〞

〔1〕开启了组织( 行为) 实际研讨的先河

–a. 提出了一个对不同组织的性质, 形状, 特征停止剖析的实际框架, 尤其是三种组织形状的分类具有重要的实际价值;

–b. 从权利( 威望) 的视角来研讨组织类型, 开创了组织研讨的新方向; 〔2〕构建起一整套现代行政管理体系的的规那么/ 原那么( 其对官僚制特征的描画提醒出了现代行政组织的许多重要管理原那么如专业分工, 层级节制, 考试录用, 职责权限, 任务报酬等)

〔3〕强调法理型威望在现代社会管理中的重要性; 强调在知识和技艺的基础上停止控制, 促进了管理法治化, 迷信化,

〔4〕讲求效率的行政观, 契合资本主义消费方式的需求; 3. 韦伯实际的局限性:

〔1〕高度纯化的实际描画, 与理想中的组织有差距;

〔2〕 侧重于静态研讨, 过火强调机械的正式组织的功用, 无视了组织运作的进程和非正式组织的影响力; 〔3〕 侧重于对组织外部形状和管理结构的剖析, 缺乏对组织与其环境间相互关系的讨论; 〔4〕 过火强调专业分工和职能权限划分, 无视微观协调;

〔5〕 过火强调人员动摇, 招致组织惰性; 过火强调年资在升迁中的意义, 招致论资排辈; 〔6〕 过火强调组织利益和组织效率, 无视了组织成员多方面的心思需求及兽性开展;

–即: a.纯实际的理想性/ 笼统性;

b.研讨角度和方法上的局限性 –静态的而静态的;

–外部的而非内外互动的;

c.详细的原那么方法缺乏弹性与顺应性

–过份崇尚法规, 规章和制度, 而无视其执行者的自动性和发明性, 招致组织和团体行为的僵化, 缺乏顺应性;

第六讲:怀特的实际行政学思想

一.生平与著作

1. 生平: 美国人,11年生,早期出色的行政学家和人事行政学专家; 2. 职业与任务阅历: 教授: 芝加哥大学;

: 曾任美国文官委员会, 亲身组织和参与了美国文官制度革新; 3. 代表性著作:

1926 年 < 行政学研讨>, 该书是世界公认的第一本行政学教科书, 表达了怀特为对行政学实际系统化的努力, 为行政学的学科体系构建了一个比拟完整的实际框架;

此外还有: < 近代公共行政的趋向>, < 联邦主义者>, < 本国公务员制度 >;

二.怀特行政学思想的主要内容

1.对行政学行政对象和范围的界定; (1) 研讨对象:

即对〞 国度中的市政, 联邦或联邦行政停止研讨〞; (2) 研讨范围:

行政中的各种效果, 包括: 公务员才干的开展, 任务的胜任, 廉洁, 担任, 协作, 财政, 监视, 指导资历, 纪律, 及各级的行政顺序等; (3)研讨的目的(目的):

A.运用物质资料完成国度建议的义务; B.权限范围内最有效的应用一切资源;

C.以最矫捷/ 经济的方式完成政务方案; D.政务的有效推行和管理; E.防止行政权的滥用;

2. 提出了行政环境的思想

(1) 对〞行政环境〞含义的界定:

为〝围绕着行政活动直接或直接地作用和影响行政管理,行政行为以及行政效果的各种要素总和〞; (2) 剖析了各种详细的行政环境如何影响( 作用于) 行政活动, 行政行为及效果; A.经济环境的影响— 行政职能与义务范围:

B.政治环境的影响— 职能,. 行政制度与组织; C.科技环境的影响— 行政方法, 行政技术, 行政研讨; D.客观社会环境的影响— 公民的要求, 国际经贸环境;

3. 系统地讨论了行政组织的有关效果(行政组织思想)

(1) 关于行政组织方面的思想: 归结了行政组织的类型及特征: A. 自治型对官僚型

自治型: 民选制, 任期制, 政治责任制, 官僚型: 委任制, 临时制, 管理责任制 B. 集权型对分权型

分权型: 对事务有决议权; C. 型对权利汇一型;

制型: 将每种效劳机关视为一种单位, 与其他效劳机关之间坚持极少或毫无直接联络;

权利汇一型: 将各种效劳分集于各部门, 各部门间亲密联络与配兼并有着一致的行政首长担任指导与协调; (2) 对行政责任与权利的分配效果的剖析

A. 指出: 权利与责任的适当分配关系到的行政效率;

B. 权利责任分配的含义:〞 每一个行政必需特别赋予一种固定义务〞, 为此, 必需配以行政权利( 法律上和财政上的固定权利);

C. 实际中权责分歧的困难和阻碍所在:

民选缺少下级监视; 委员会制易致责任不清; 职权分配不当; 机关之间缺乏协调; 机构设置过多; 机构越权; 等等;

D. 提出了权责适当配置的原那么及详细措施: 法定权利与立法依据; 配以充足财源;

将同一目的的事务( 其权利与责任) 归于同一部门; 权责分配与义务相分歧, 与人员相分歧;

按区域, 任务性质, 方法和顺序的不同停止分配; (3) 对行政组织有效监控幅度的讨论

必需对行政权利的行使停止监控, 以防止其被滥用, 因精神, 监控幅度不应太大, 以保证监控的有效性;

〝任何行政首长, 其有效监视不能超出七个部或七个行政单位, 否那么将招致效率下降〞; (4)提出了优秀行政组织的规范 – 能取得最优秀的人才;

– 组织成员应有分歧的责任及适当的权利;

– 将行政区分为政务官与事务官, 明白各自的权责, 义务, 以职务划分为原那么, 确实目的; – 设置有专门的协调机构;

– 对组织的管理效率停止准确合理的测量; 4. 提出了行政协调的思想 (1) 协调的含义:

行政协调:是指行政主体引导行政组织,部门,人员之间树立良好的协作和配合关系,以到达共同目的的管理行为,是行政管理的重要内容 (2) 如何协调: A. 应精简机构;

B. 应设置行政协调机关; C. 及时而精细的协调;

D. 以首长裁定为最后决议 5. 提出了丰厚的人事行政思想 (1) 关于人才的选拨效果

A. 指出人才选拨的重要性: 以为此为当代人事管理的二大支柱之一( 另为职位分类) B.人才选拨的方式 –a.设置的

–b.考试方法应迷信化, 多样化:

口试, 口试, 操作实验, 任务实验, 心思检验; (2)关于职位分类— 分级和工资制定的效果 – 重要性: 职位分类对实行工资管理意义严重; – 如何分类:

– 工资多少应依据所完成的任务加以确定; – 同工同酬;

– 必需按按现代规范改良工资, 确定生活费用, 公允报酬; (3) 关于职务提升的效果

A. 停止考核, 实行功劳提升制度; B. 确保的人员失掉选拔和重用;

C. 应扩展提升选才的范围, 内晋与外聘兼用: D. 综合运用职务提升的依据; – 任务资历; – 任务效果;

– 职务提升考试效果; –( 指导评价); 6. 行政伦理思想 (1) 行政伦理:

行政人员内行政管理活动中的行为规范的总和;

– 是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其任务人员,其他各机关,企事业单位,社聚集团,以及公民之间等的合理,合理关系的原那么与规范; (2)关于官纪的实质及其重要性

– 官纪:的表现于行政人员的热望, 忠实, 协作竭力担任及以效劳为荣的肉体, 有高尚和衰微之分; – 高尚官纪的重要性: -- 能鼓舞人的积极性, 坚持官界纯真, 培育良好素质, 免除各种私利之事; (3) 招致官纪败坏的要素: A. 缺乏奖励; B. 惩罚无度; C. 疏略社交生活; D. 调资不及时; E. 取消权益; F. 损失创制权; (4)端正官纪的途径:

–直接地: 奖励任务表现突出者, 倡议协作与忠实;

–直接地: 擅长应用外界环境影响, 提供适当的任务条件, 鼓舞有关的社交活动. (5)良好官纪的标志:

–行政组织中良好的人际关系, 指导关心下属, 注重让下属民主参与有关决策; 7. 行规思想;

(1) 要留意研讨与法律法规之间的关系:

– --(通那么化) --法制--(经行政阅历通那么化) -- 行政案例 -- (通那么化) -- 条文 (2)重点讨论了行政条例制定权的效果 A. 范围

–据,法律,立法来行使,必需有授予的委任立法权; B.

–环境状况极端复杂琐碎;

–状况变化或执行中发现不妥之处招致需求制定新条例; –状况极端复杂且需求较强的专业性或非专家不能处置时; –紧急状况时;

C. 行政条例制定权的保证:

–提出了实施行政条例制定权的七项主张; D. 行政条例制定的重要性:

–可使行政管理归入法制化轨道并具有威望性;

–鼓舞的担任肉体与发明才干,使其胜任任务,忠实公正实行职责; –减轻立法机关的任务; 8. 行政监视思想

(1) 行政监视的必要性与作用

A.必要性: 存在着滥用权利, 违法乱纪, 侵犯公民权益, 管理有力, 不担任任的不良情形; B.详细作用:

– a.确保协调分歧, 高效运作;

– b.维护公民利益, 防止损害规则的团体自在; – c.促进社会福利

(2)立法监视的主要职责

– 确保立法与行政的协调; – 确保支出适当;

– 确保行政监视的实施目的真正在于提高效率;

– 使立法机关完全了解行政情形以便制定弥补性立法;

(3) 有效的立法监视方法 A. 会计及支出上的监视; B. 款额与分配的监视; C. 行政的监视; D. 人员的监视; E. 调查监视; F. 追问(质询)

(4) 系统论述了司法监视的有关效果

A. 必要性与目的: 对行政过失停止弥补, 保证公民与公务员的权益 B. 剖析了三个方面的司法监视: –a. 对公务员的司法监视;

–b. 对普通行政行为及特别行政行为的监视; –c.对行政自在裁量权行使的监视

三.简评: <行政学研讨>的贡献与意义

1.率先提出了一个比拟完整的行政迷信的实际体系,

〔1〕是融合了先人的行政实际的实际总结和各种管理的研讨效果, 〔2〕 是西方行政学开展史上的第一部系统性的教科书,

〔3〕 将行政学的研讨重点转向了行政管理外部, 转向技术性细节, 满足了行政管理作为一门学科的要求, 丰厚了行政学研讨的内容.

〔4〕 标志着行政学的正式降生. 2.详细思想方法上的创新与逾越

〔1〕 提出了树立行政学的四个基本假定;

〔2〕内行政与各方面(环境)的关系上,特意谈到了行政与平民组织的关系; 〔3〕运用开展的目光看待集权的效果; 〔4〕开放性:看法到自身研讨的探求性与暂时性.

第七讲：古立克的一体化行政思想

一、生平与著作

1、出身：12生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母〝努力于人类提高〞之努力的影响。 2、教育与求学：神学，政治学，法学； 3、任职阅历： A 、大学教授：

–1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；

B、漫长的公共效劳阅历：在纽约和联邦多个部门任务过：

–纽约市：纽约市政研讨局；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研讨所〔也有译为公共行政学院〕的所长；公共行政学院董事会；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会；纽约市第一任市府主管〔城市行政官〕……〕

–联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国度资源方案委员会战后项目协调员；国外救援与复兴举动办公室总部顾问；结合国救援与复兴署秘书处代理秘书长；社会迷信研讨理事会属下公务员人事咨询委员会； 4、主要关注的效果与成就 〔1〕公共效劳〔行政〕研讨： 纽约市政研讨局的任务： – 调查：

– 公共效劳培训学校； 〔2〕学术著作：

1935-1937 ：与与厄威克合著：« 行政迷信论文集» ， 其中自己撰写两篇：« 组织实际评论» ，« 迷信，价值观与公共行政» ； 其它相关文章：陆续宣布在« 美国国度公共行政研讨所» 刊物及其它刊物上； 〔3〕出色的公共效劳任务：

努力于将公共管理的思想、原那么运用于公共效劳虚践；

二、古立克的主要行政思想

1、对在社会中角色的界定

〔1〕 关于存在的必要性：

〝 是任性、坚强且无私的人们可以协作共生的手腕〞 ；

当基于自身利益且由市场所支配的公家行为被证明是不适当的时分，活动的必要性就发生了。 〔2〕关于任务的目的：

对过度的自内行为施加必要的控制； 提供〔公私〕协作的社区效劳；

表现对弱者的公允的人类同情心〔促进社会公允〕； 〔3〕关于的任务方式：

不应双方面发扬作用，而应与公家部门协作，尤其是在制定方案上； 制定的方案目的不能相对化，要留缺乏地，有弹性； 〔4〕主张的作用，防止收缩：  机构的日益收缩是多种要素形成的； – 市场失败会招致增长；

– 热心公益者、官僚、政治家也努力于推进预算增长；  应该国度〔〕的作用

– 未来变化无常，异样不能确切地了解未来；

– 中的指导者能够缺乏智慧、阅历、知识和高尚质量； – 缺乏行政技艺与方法；

– 综合举动要触及到众多变量；

– 行政集权缺乏开发新思想和新方案的有序方法；  但是的作用不应遭到固定； 〔5〕重新划分和配置外部职能

 主张应由〔行政〕系统来制定方案 – 群众处置不了复杂效果；

– 立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效而连接的方式发扬作用；  理想系统的职责分工形式：

– 行政首长在顾问系统支持下担任制定方案； – 立法机关担任接受或否决建议；

– 行政部门担任贯彻落实已被采用的方案；

– 群众经过参与政党和压力集团行使普通性的监视控制职能； 即：行政担任规划和执行； 立法担任采用与否决； 〔6〕重新界定美国联邦系统的各项职责： 主张联邦少量新职权； 也主张责任适当分散；

2、关于行政部门在中的作用——一种对政治与行政关系的新了解 〔1〕拒绝政治/-行政二分法：  给出政治的二种含义：

– 普通地：经过统治者的控制来寻求私利和开展； – 真正地：指统治者用来实施控制的举动； – 二者的区别不在于举动自身而在于动机不同。  以为行政必要要触及到政治和进程： – 将普通意义的政治置于行政之外是行不通的；

– 而将政治的普通方面控制内行政中，又将冒否认行政的真正政治功用的风险； 所以：古典二分法是失败的。

〔2〕依据与政治/的相关度不同区分系统中的四种角色类型： A、 政治家：

– 经过监控和调理专家、官僚和利益集团间的关系来坚持整个系统的平衡； B、 政治任命官：

– 中介人，在专家和群众之间作解释以增进相互了解； C、 行政：

– 了解和协调并且向详细的行政任务机构解释和说明指令，忠实于中选的决策，不依据作最后决议；

D、 技术专家：

– 只思索技术效果；

一切公共的行为是一张由〝处置权限和举动构成的无缝之网〞，从中选到技术专家，其处置权限是

递增减的。

3、关于迷信与行政的关系〔行政的迷信性效果〕

〔1〕政治/-行政两分法是早期行政学家们希望树立一门行政迷信的依据： 政治/：价值界定〔价值优先性〕：是为评价目的的合意性； 行政：价值中立，是理想界定，故可以迷信地停止；

〔2〕古立克拒绝二分法，但主张把迷信方法运用于行政效果： A、迷信方法：

– 实证测量，对现象停止明智思索与分类，实验探求来检验假说； – 目的在于：发现真理〔普通性行政原那么或永久不变的行政规那么〕，并将之运用于实际以处置实践行政效果；

– 迷信方法意味着：〝以才干取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代虚有其表，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手〞。 B、主张行政迷信乃是一个知识系统：

–〝 一个只需人们为了共同目的而有组织的在一同任务时便可以用来看法关系、预见结果和影响结果的知识体系〞 ；

– 也即：一个用来看法、预见和影响组织活动及其结果的知识系统。 〔3〕讨论了行政的迷信效果

A 、迷信不能囊括全部行政活动，行政具有价值性；

– 迷信只触及〝 变量和相互关系〞 的陈说，其适当研讨范围是调查举动与结果之间的关系；其特有的价值是效率；

– 由于行政也制定，它就无法完全价值中立，肯定触及到其他社会政治价值和社会价值界定效果， B、对迷信的过份推崇〔效率至上观〕会招致对〝专家治国〞的强调，从而出现〝专家管理的危害〞： –专家会假定自己比公共更了解其需求；

–宣称对其并不擅长的范围也具有知识和威望；

–〝一项依托专家集团制定的方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业指导和专业方向之下〞； –临时的专家指导和控制的结果就是破坏民主、自治等价值原那么；

C 、应将民主制与专家管理〔迷信〕相结合，以民主来抑制专家政治的危害： – 培育和统一职业自律看法； – 不能由专家来采取最后举动； – 让群众作自身利益的最终裁判；

– 专家、行政、与政治指导人、群众更多更好地沟通； 4、 古立克的一体化行政组织思想

〔1〕主张行政革新，在中采用相似企业管理的方法，构成一体化组织

A、管理与企业管理有特性：同属管文迷信，异样触及到人员管理、方案、协调、鼓舞等效果。因此，应向企业管理学习；

B、应对行政的基本结构和运转进程停止大胆革新〔重新界定各部职能，明白关系，明白分工，专业化和理性化〕；

C、提出11条行政革新的原那么

D、总之：行政部门应该融分解一个全体，组建坚强、的行政指导班子，并装备一位有职有权、可以监视行政全进程的行政首长，即构成一个一体化的行政组织。 〔2〕构成一体化组织的途径

A、分工与整合〔 botttom-up原那么)：

– 分工的必要性：由于 人的差异性与知识技艺的有限性； – 整合〔分组归类〕：即对曾经分工化的单元任何停止分组归类，目的在于总体协调；

– 如何整合：四种途径或依据〔4P ：目的purpose 、工序process 、人员persons, 与地点place 〕；〔尔后来开展为停止组织设时部门划分的重要依据〕

– 强调〝 同一性〔分歧性〕原那么〞 ，按该原那么对各单项活动停止分类和归并； B、控制与协调〔top-down原那么〕： – 树立一个威望结构〔即层级结构〕：  树立一个独一的，片面的指挥威望；

 保证每一件任务都有人监视〔有效的监控幅度是有限的〕；  确定由总体义务分配上去的各单位的详细义务； – 突出组织目的〔坚持思想或目的的单一性〕

 应用思想停止协调，培训组织成员带着同一目的而共同妥协的愿望和志愿  手腕：压服、团体协商谈判、明白地陈说目的； 〔3〕提出管理七职能论：POSDCORB

A、方案：指为了完成组织所设定的目的而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；

B、组织：为了完成所设定的目的，就必需树立权利的正式机构和组织体系，以便对各个任务部门加以布置、规则和协调；

C、人事：包括有关职工的选择与训练、培育和适当布置等方面的职能；

D、指挥：指包括以下各项的一种延续任务：作出决策；以各种指示和命令指决策详细化；作为指导者对下属停止指导、监视和鼓舞。

E、协调：即为了使组织各部门之间任务谐和而步伐协同，共同完成组织目的，而使任务的各个部门相互联络起来的活动〔即前述的整合〕；

F、报告：指必需使那些经理人员应对其担任的人失掉有关正在停止的状况的报告，并使自己及其下属经过记载、调查和反省而失掉有关情报；

G、包括一切的财务方案、会计和控制方式出现的预算； 5、古立克关注的其他行政实际与实际效果 〔1〕关于公共财政与预算革新的思想

 行政机关应添加管理财政事务的职责，

 立法机关那么应增加其在财政事务中的作用，以使行政摆脱立法机关的优柔寡断；  方案、预算应运用可以用来停止反省和评价的绩效目的〔可操作性，量化〕  财政职能应集中在州； 〔2〕有关人事效果的看法：

A、主张在公共部门树立一个〝 积极的专业效劳机构〞 ，目的〔益处〕： – 把政治置于一个更高的效果层次上，防止把人事效果视为职位和特权效果； – 为民主政体提供必需的人才资源；

B、提出一套可以扩展到一切初级职位的职业系统，五种类型的职业： – 无需技艺的效劳人员； – 技术和行业人员； – 办公室任务人员； – 职业和专业人员； – 行政人员；

C 、该职位系统应该：

– 应及早招收公共雇员，经过竞争性的考试招收职业人员，使之有一段学徒或试用期，应严厉监视以免投机或偶然取胜者，淘汰不适宜者；

– 依据职务提升；以优厚薪水和退休津贴吸引、留住人才； – 树立维护性措施维护雇员以使共免遭恣意解雇； 〔3〕有关市政效果的思索 A 、城市生活的重要作用；

–〝 以民主方式为民众提供了取得最高文明教养的时机，经过学校教育培育人们的自主才干、自控才干和顺应社会变化的才干〞 。 B 、城市面临的效果

– 空间拥堵；少数民族、穷人去集；财政资源匮乏等； C 、城市效果的缘由：

– 城市规模扩展；不良政治操作；不当管理手腕； D 、城市效果的处置方法：

– 设置一些目的有限的机构；把系统分散的活动上交给上一级部门，在一级设置多目的的机构；经过外部部门间的合约来处置效果，在州一级设置一个事务局，等。 – 最终的方法是各级要共同举动。 6、对古立克主要观念和看法的归结：

〔1〕当公家行为证明不契合公共利益时，应该介入发扬积极的、正面的作用；但只需有能够，与公家部门就应该相互协作；

〔2〕各级的行政系统应该提出建议并执行；立法系统那么担任对前者的建议停止审查以决议是经过还能否决；

〔3〕行政系统内，行政首长应有职有权。详细做法包括：实行有力的层级控制，增强顾问机构的支持，兼并行政科室，增加州和的民选数量等；

〔4〕联邦、州和就各自所承当职责树立和开展协作关系，增强协作；尤其是联邦应供认州和效果具有全国性；

〔5〕行政人员介入政治与事务在所难免。行政实际应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充沛发扬专业知识；

〔6〕要运用迷信的方法提醒行政的总的原那么，以便提高任务效率和效益。

〔7〕行政组织的最高指导人应该在组织外部经过威望的机构和树立开展共同的目的来对其行政分支组织停止外部整合。

三、简评：

1、古立克实际与思想的特点：

〔1〕一体化：主张树立起一种一体化的行政组织，以此作为行政革新的指点原那么；

〔2〕 实际性：其实际、原那么和讨论都直接用于指点实际——美国行政革新以及他自身的公共效劳虚践，其许多思想也来源于实际；

〔3〕规范性：其观念基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远； 2、贡献性：

〔1〕合编的〈行政迷信论文集〉系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑〔第一次把法约尔的〈管理实际与国度〉引见给美国人〕； 〔2〕丰厚了对行政学中一些概念范围和讨论〔政治与行政、效率与民主等〕 〔3〕承袭和开展了法约尔的管理职能实际，提出管理七职能说；

〔4〕提出了普通性的行政组织原那么颇具指点价值〔一体化原那么，系对先人的综合与开展〕 〔5〕对角色和行政作用的重新界定 〔6〕出色的公共效劳记载

3、详细实际与思想〔原那么〕的局限性 〔1〕观念上的妥协性；

〔2〕某些行政原那么的笼统性和不确定性，从而缺乏有效性； 如对单元义务分组归类的四种依据，应如何对其停止组合？ 一体化组织〔原那么〕既能够带来效率也能够招致有效率； 〔3〕某些见地缺乏迷信性：

即缺乏例证、理想证明、阅历支持和系统论证，不象是迷信陈说，更象是价值承诺。如关于增强和整合行政部门的主张；

第八讲：厄威克的系统化行政管理思想

一、生平与著作

–英国人，著名行政管理学家，«管文迷信论文集»的协作者，临时从事管理咨询任务； –著作：«管理的要素»，«明日的管理»，«管理的职能»，«组织的迷信原那么»，«组织中的委员会»，«管理备要

»，«玛丽·福莱特论文集»，«管文迷信论文集»

二、厄威克的主要学术成就与管理思想

1 、对古典管理实际的系统化任务及〝 管理是一门迷信、一致的学科的思想〞 ； 2 、有关组织的八原那么： 〔1 〕目的原那么； 〔2 〕权责相符原那么；

〔3 〕人员与组织结构相顺应原那么； 〔4 〕单头指导原那么； 〔5 〕控制幅度原那么；

〔6 〕〝 专业顾问与普通顾问〞 共存原那么； 〔7 〕授权原那么； 〔8 〕明白性原那么

三、评价

1 、主要贡献：

• 在于他对西方古典管理原那么的系统化任务—— 一致了古典管理实际。他的研讨任务促进了一个一致的古典管理实际的构成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原那么。 2 、正确看待其提出的管理原那么 〔1 〕原那么的普适性； 〔2 〕原那么的相对性；

第九讲：福莱特的静态管理实际

一、生平与著作

– 美国人，泰罗的同时代人，一位在〝 迷信管理〞 实际与〝 行为迷信〞 实际之间架起桥梁的管理学家。 – 主要著作有：1918〈 新国度〉 ，1924〈 发明性阅历〉 ，1925〈 作为一种职业的管理〉 ，1941〈 静态

行政管理，玛丽· 福莱特论文集〉 〔其中包括有〈 树立性抵触〉 、〈 作为一个全体的企业〉 等十分具有前沿性思想的论文〉 。

二、福莱特的主要管理思想

1 、群体原那么〔进程〕—— 一种新心思学 〔1 〕团体存在于相互的社会交往之中； 〔2 〕群体目的、树立性抵触与整合； A 、抵触是无所不在不可防止的；

B 、对抵触应予以注重与应用，使之发扬树立性作用； C 、整合是处置抵触的最正确途径； 〔3 〕民主是一种社会看法；

• 现存的〝 投票箱〞 民主不是真正的民主；

• 真正的民主是一种社会看法，能发明出一种勾搭分歧的局面，鼓舞发明。它以群众的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件。 2、情境规律：关于威望、控制与指导的思想 〔1〕关于权利、威望的思想 A.权利：成事的才干；

B. 应以〝共享的权利〞 替代〝统治的权利〞 ；

C. 以共同举动替代赞同和强迫，变听从命令为听从〝 情境规律〞 –〝 不应该由一团体给另一团体下命令，而应该是双方都从情境中接授命令，假设命令只不过是情境的一局部，那就不会发生某些人发命令而另一些人接授命令的效果〞

–〝情境规律〞 ：〝 当周围的变化与反响相互交织，不时出现时，针对这种状况肯定出现的敏感才干〞 。 – 即有无威望不取决于团体的意志，而是取决于任务状况的客观要求。

D. 威望不应源于等级，身份，而应与任务职能相联络，以知识阅历为基础：

– 把威望转向知识，可以防止抵触，每团体都感到那是情境在收回指示，因此能较少磨擦地完成整合的一致。 〔2〕关于情境控制的思想 A.控制：权利的运用； B.控制情境：

– 经理人员所要控制的不是单个的要素，而是目的、义务、环境、以及其它各要素间的复杂的相互关系；即控制情境，要使整个情境构成一种消费性的结构；

C. 依据理想来控制而不是由人来控制〔fact-control) ；

– 即控制应以情境的要求为基础，而不是取决于长官意志，人个喜好。 D.是相互关联构成的控制而不是下面加给的控制；

– 一切要素间的一致与协作是有效控制的前提和基础，所以控制要使人看法到相互间的共同利益，从而使之自觉任务，自我指挥自我管理。

E.相互关联以协调为基础，提出组织协调的四条原那么：

– 交互联络原那么；早期停止原那么；直接接触原那么；延续停止原那么 〔3〕关于指导方式的思想：普通指导形式

A.指导的义务在于使团体目的与群体共同目的相结合；

B.指导不应以权利〔命令与听从〕为基础，而应以在情境的相互联络中指导者与被指导者的相互影响为基础，为此指导方式应发发作相应的变化： C.指导的有效方式：

– 协调：对每位停止教育与训练，为之提供参与的时机并一致大家的贡献； – 界定目的：在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目的任务； – 预测：看法更大共同体的长运利益和发明一些可以完成利益的情境。

三、评价

1、贡献性

〔1〕研讨角度方法上的创新：静态研讨

一种静态研讨，具有〝 社会人〞 时代的特征，在古典实际与行为迷信之间架起了桥梁。 –人的角度， –心思学的方法，

〔2〕详细管理思想和结论丰厚了管理学的研讨效果，颇具学术价值和理想指点意义

许多观念具有发明性与先见性，亦具指点价值〔群体原那么，情境规律，抵触的整合，协调，控制〕； 2、局限性

客观臆断与梦想性；

实际体系不够延续和系统化；

第十讲：巴纳德的系统行政组织实际

一、生平与著作

美国人，1886-1961 ；

实际中的管理者，自学成才的管理学家；社会系统学派的开创人， 代表性著作：

1938 年〈 经理人员的职能〉 ， 1948 年〈 组织与管理〉 ，

二、巴纳德系统组织实际的主要内容

1、关于组织实质的思想：组织是一个协作系统

〔1〕通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；

〔2〕管理学的〝组织〞实际并不研讨这个协作系统的各个方面，而只研讨其中的一局部——组织，即协作系统中〝人的行为和人的协作关系〞， 〔3〕组织的特点：

A.组织是由人的活动或效能即人的行为构成的系统；

B.组织是一个系统，即依照一定方法停止调整的人的活动和行为的相互关系系统；

C.组织是静态和开展的，当系统中的一个局部与其他局部的关系发作变化时，作为全体的组织也要发作变化； D.组织是一个更大的协作系统的一个组成局部，但两者揉合在一同时有时界限不太明白。

E.组织任务决不只仅限于通常所谓的〝组织外部〞，〝外部〞协作关系与〝外部〞协作关系同等重要。 2、组织存在的三个基本条件〔组织三要素说〕 〔1〕明白的共同目的 A.有目的；

B.目的为全体成员所了解和接受；

C.对组织目的的了解有基于全体利益的客观了解与基于团体立场的客观了解； D.有组织目的与团体目的之分； 〔2〕协作的志愿；

A.协作志愿：自我抑制，交出团体行为的控制权及团体行为的非团体化； B.协作志愿关于达成组织目的至关重要； C.协作志愿因人因时而变化；

D.协作志愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比； E.可经过多种渠道添加诱因，添加协作志愿； 〔3〕良好的沟通

A. 信息交流：志愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递； B. 信息交流是将组织共同目的与团体协作志愿联络起来的桥梁； C. 信息交流的原那么：

– 固定化的、明白的、正式的交流渠道； – 交流应尽能够直接短捷，增加中间层次； – 不得跳越； – 人员必需称职； – 交流线路不时中缀； – 信息须有威望性； 3、管理人员的职能

〔1〕树立并维持一套信息传递系统 主要表达为树立一个管理人员组织；

–确定和说明管理人员的职务〔信息交流体系线路图—组织系统图〕； –找到适宜的人员来担任这些职务〔质量和才干方面〕； 〔2〕促使组织中的每团体都能作出重要贡献〔提供效劳〕； ①招募选聘，促使人们与组织树立协作关系；

②树立合理的鼓舞监控机制，促使成员提供恰当数量质量的效劳； 〔3〕说明并确定本组织的目的

•以组织中各个部门的详细目的来说明组织的共同目的；并使之相互协调； 4、正式组织与非正式组织说 〔1〕非正式组织的含义：

一种无正式的组织结构、无自觉地共同目的，但具有经过与任务有关的接触而发生的习气、规范和情感等特点的集合体；

〔2〕非正式组织的两类结果；

A、使人们构成一定的态度、了解、习俗、习俗和习气等； B、为正式组织的发生发明条件； 〔3〕非正式组织对正式组织的影响； A、正面影响：

–可以从事正式组织所方便停止的沟通；

–培育组织成员的热忱，对威望的认同感，维持勾搭；

–借助它可防止正式控制过多，进而利于坚持团体的自尊、人格完整和选择才干； B、负面影响：在目的与任务方法上与正式组织对峙； 〔4〕正确看法和应用非正式组织

•非正式组织的存在是客观和肯定的，也是必不可少的；

•管理者要擅长识别非正式组织，并正确应用它来增进组织的安康开展。 5、组织平衡论〔存续论〕

〔1〕组织存在和开展的关键在于使组织成员取得一种贡献与满足之间的平衡。 •贡献：指组织成员为完成组织目的所做的任务或付出的代价；

•组织成员的满足：来自于组织为成员提供的诱因，即可以满足成员的团体动机或需求的东西； •贡献与诱因这二者要到达平衡，组织就可以生活和开展，否那么就会安康或消亡。 〔2〕诱因可以是多种多样的： • 经济的与非经济的

〔3〕组织的平衡是不动摇的：

• 外部环境好转形成诱因来源缺乏；

• 组织成员的需求规范总在渐渐提高，由此破坏平衡； • 组织必需经过不时地开展壮大来添加组织所掌握的诱因； 6、威望接受论

〔1〕威望取决于下级人员的接授命令：

①管理者的威望不是来自下级的授予，而是来自在下而上的认可；

②威望大小和指挥权利有无取决于下级人员接授命令的水平，单凭职权颐指气使缺乏取，重要的是取得下级的赞同，支持与协作

〔2〕威望被接受的条件： ①命令明白；

②命令与组织目的分歧； ③命令与团体利益分歧；

④命令没有超出接受者的体力与精神之容许； 〔3〕无差异范围；

•即听从〔接受〕范围，指一团体不按团体的价值观去权衡和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以供认和执行；

•听从范围的大小取决于组织成员感到诱因超越自己贡献的水平以及组织成员所归属的集团的态度； 〔4〕管理者强化正式威望的方法：

A、鼓舞组织成员，从内心角度扩展成员的接受范围； B、设法培育良好的集团态度；

C、出以私心，以组织目的为准作出决策，对组织担任；

D、树立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息； E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才干、威信结合起来； 〔5〕两种威望论：

•指导者与下级人员之间的威望关系有两种：职位威望与指导威望； •职位威望由管理职位和等级制自身所决议；

•指导威望由指导者的才干、知识水平和威信所决议； •此两种威望结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。 7、组织决策论

〔1〕组织中的决策分为团体决策与组织决策两类

团体决策：团体出自于团体动机而参与组织的决议，是出自于团体人格的决策；

组织决策：指组织目的上思索的有关组织活动的决议，一种出于组织意图的非人格的理性决策； 〔2〕组织决策的两个客观要素：组织目的与环境 •组织目的是于团体动机的，具有客观性；

•环境是对完成组织目的起制约或推进作用的各种客观条件；

–战略要素：即完成目的的关键要素，组织决策的环境主要由战略要素所决议； –补充要素：战略要素之外的非关键的要素，

•决策的作用就是经过重复留意目的与环境，使两者越来越详细，最后确定完成目的的详细举动。 •即决策就是要使目的和环境阴暗化，在详细举动上达成分歧；

〔3〕管理者决策任务有三个来源

①对下级指示的详细，做出适宜本部门单位的决策； ②下级人员遇到困难纠纷时央求做出判决；

③管理者地、发明性地发现效果处置效果； 〔4〕决策的方法与艺术：

①应积极、发明性地发现和处置职责范围内的决策效果；应仅仅去处置下级人员无法有效处置的决策效果； ②对如今不适当的效果不作决策； ③机遇不成熟时不作决策；

④对不能有效实行的事不作决策；

⑤对应该由决策他人决议的事不作决策； 〔4〕决策的思想进程：

•决策从实质上是一种处置效果的思想活动，有两类基本的思索进程： ①逻辑进程：即可以用言语或符号表达的自觉思索进程，也即推进程；

②非逻辑进程：不能用言语表达的判别进程，表现为快速的直觉反响，对决策任务也很重要；

三、对巴纳德组织实际的评价

1、贡献性：现代管理实际之父

巴纳德开创了如今组织管理和行政管理研讨的许多重要途径，而且还提出了许多具有严重实际价值和实践意义的基本性概念和观念。被誉为〝现代管理实际之父〞。 〔1〕首创性：创立系统组织实际：

•最早把系统实际和社会学知识运用于管理范围，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远； •系统观的价值：改动了人们描画和剖析组织各个局部的做法，将留意力从组织的各个局部转移到各个局部之间的相互关系，转移到全体，强调不能孤立地看待和处置各个效果，而应当看法到它们的相互影响。 〔2〕静态的剖析方法：从心思学和社会学的角度将管理研讨向前推进了一大步； 〔3〕开创性：

①首先对〝沟通〞，〝动机〞，〝决策〞，〝目的〞和〝组织关系〞等效果停止了开创性的专题研讨；

②其提出 〝非正式组织〞，〝决策〞，威望，信息沟通等概念或范围，后来均成为管理学界研讨的重要课题； ③其威望接受论对威望提出的全新看法，颇具启示性； 2、实际的不完善性：

(1)没有提出实在牢靠的权衡诱因与贡献平衡的尺度，易堕入循环论；

(2)组织决策论对决策要领的剖析不够深入，轻视了高层管理者面向外部环境的决策义务；

第十一讲：西蒙的行为主义行政学说

一、生平与著作

美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力气； 研讨范围：行政学，管理学，政治学，心思学，计算机迷信 著作丰厚： 代表作：«行政行为——行政组织决策进程的研讨»； 其它：«管理决策新迷信»，«公共行政»，«经济学与行为迷信中的决策实际»，«人的形式——关于社会背景下人类理性行为的社会及理性——数学论文集»；

二、西蒙行政学思想的主要内容

〔一〕、行政谚语：对传统行政学实际的批判

〔1〕传统的行政原那么并非迷信原那么，而是行政谚语；

〔2〕行政学必需在研讨方法上寻觅新的途径，只要提出新的研讨方法才干树立真正的行政原那么； 〔二〕、行政学研讨方 〔1〕理想与价值的区分 A、实际的区分：

–价值命题是关于偏好的表达，应然效果，规范性陈说，；

–理想命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈说，是然效果，描画性陈说； B、实际的区分

–之一：手腕与目的的区别；

–之二：可供选择的行为与行为的结果的区别；

C、以理想与价值的区分来区分效果与行政效果，从而界定行政学的研讨对象与范围； –效果：价值要素居重； –行政效果：理想居重； 〔2〕操作定义：

凡用于迷信研讨的名词定义必需是操作性的，即名词的定义是与实证观察的理想和状况相分歧的； •法定威望的操作定义： •心思威望的操作定义： 〔3〕概念工具：

•行政学研讨首先要树立的是一系列的概念，作为树立这一学科的实际和原那么的工具；

•剖析单位：复杂的整表达象包括了各种详细的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的剖析单位，一个剖析单位也就是一个概念；

•西蒙内行政行为的研讨上即是以〝决策〞为基本概念； –〝 决议〞 是剖析的基本单位， –〝 决议前提〞 是最小的剖析单位；

–〝 决策〞 是目前行政行为研讨上最盛行的概念工具； 〔三〕、行政决策论

1、行政学研讨应以决策研讨作为重点

•决策实际的目的即在于为行政学结构一个概念框架体系； •以决策行为去研讨行政的理由：

– 传统行政学讨论都只留意〝 执行〞 ，即〝 举动〞 和〝 做〞 ，而不留意〝 举动〞 或做之前的〝 决策〞 ；

– 组织中的操作人员非操作人员对组织目的的完成都很重要，都需求做决策；

– 传统行政学对组织的说明过于简化、浅薄而且不切合实践，过火注重权利要素而疏忽其他异样重要的要素，而对一个组织状况迷信恰当的描画，应是对组织中每一团体做什么以及做决策遭到何种影响的描画； – 所谓好的或正确的行政行为在实质上就是指有效率的行政行为，而决议效率水平最复杂的方法就是看看行政组织每一团体决策的理性水平；

– 决策〔行政〕顺序关于完成行政任务十分重要； 2、有限理性与决策准那么 〔1〕、理性的含义：

–理性的普通含义：指非感情的一种计算、思索的心智方法。

–西蒙的理性：用〝理性〞一词来指一种决策行为方式，即〝理性〝的决策； 〔2〕、西蒙的有限理性——行政人假定 a, 传统的客观理性——经济人假定： •经济人：追求经济利益最大化；

•理性原那么：多方案、明白的结果、充沛的信息、确定的偏好顺序； b, 西蒙对客观理性的反驳：

•知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决议了〝客观理性〞在实践举动中是不存在的；

c, 有限理性与行政人〔管理人〕假定

•人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性；

•应以以〞有限理性〝为基础的〞行政人〝取代〞经济人〝；

•行政人是心思人〔有团体的目的、动机、怪癖〕与经济人两者的结合，具有有限理性； 〔3〕、西蒙的行政决策准那么：令人满意原那么

–由于人是有限理性的行政人，因此，应该用〞令人满意的〝准那么取代〞最优化〝准那么；

–令人满意的准那么：在决策时决议一套规范用来说明什么是令人满意的最低水平的备选方案，假设拟选用的备选方案满足了或许超越了一切这些规范，那么这个方案就是令人满意的。

–当依照原定规范寻觅不就任何令人满意的备选方案时，就有必要思索改动原定的规范； 3、行政决策进程 〔1 〕、关于决策的含义：

狭义的了解：管理就是决策；包括了决议前的调查剖析，作决议以及决议作出后的评价等一系列进程； 〔2 〕、决策进程的四个阶段：

a. 情报阶段：探查环境，寻求决策条件；

b. 设计活动： 设计、制定和剖析能够采取的备选举动方案；

c. 选择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的举动方案；

d. 审查活动：对曾经作出的选择停止评价； 4、决策的类型与技术： 〔1〕、决策类型：

A、顺序化决策：用于处置重复出现的例行活动；

B、非顺序化决策：处置非重复出现不能以惯例处之而又比拟重要的非例行效果； 〔2〕决策技术： A、顺序化决策技术：

•传统的：习气、及规范化操作顺序； •现代的：数学工具、电子计算机技术 B 、非顺序决策技术：

•传统的：判别〔阅历、直觉和洞察力〕、发明性和有条理的思索、培训； •现代的：探求式解题技术的运用〔决策者培训、探求式计算机顺序的编制〕； 〔四〕行政组织实际——对巴纳德组织实际的深化和完善 1、关于组织平衡效果的讨论

〔1 〕团体参与组织的三个基础：

–因组织目的完成而直接失掉的团体报偿；

–与组织规模及其增长严密相关的、由组织提供的团体诱因； –与组织规模及其增长有关的、由组织提供的团体诱因；

〔2 〕只要能维持贡献对诱因的正差额或至少能维持两者的平衡，团体才干经过组织完成其团体目的，组织也才干继续存在；

2、对组织影响力的讨论

•组织成员的决策会受组织影响，有五种影响力： 〔1〕威望：

•威望：一种可以用来作出指点他人举动之决议的力气 •威望关系：是下级与下线两个团体之间的关系， •威望的运用对组织有三种作用： 〔2〕沟通：

①沟通：是组织中某一成员将某些决议前提传达给另一组织成员。 ②沟通的重要性：无沟通那么组织就不有影响组织成员的决议；

③沟通的双向性：一方面是将命令、资料、意见等信息传到达决策中心；另一方面是决策中心传到达组织各方面；

④沟通顺序〔方向〕：下行、平行、下行 ⑤沟通的种类：

– 正式沟通：组织有意树立的沟通系统；

– 非正式沟通：由组织中各成员之间的社会关系所形成的沟通系统； 〔3〕训练

①训练的目的：旨在使组织成员自行做出满意决策； ②训练的种类：职前训练、在职训练

③训练对决策的影响作用：决策时可给予受训多的人较大的自在裁量权，并增加下级的监视； 〔4〕效率准那么

①含义：团体应基于效率准那么作决策，即到达一定效果应选择时机本钱最低的举动； ②与理性准那么的关系：

–理性准那么：要全盘思索能够的举动，能够的结果以及整个价值体系；

–效率准那么：将复杂现象予以简化后的决策依据，是在决策上接近理性准那么的方法，是在简化决策状况下求最大效果；

〔5〕组织认同〔组织忠实〕

①含义：指团体以组织价值替代团体价值作为他决策时的目的〔决策时以决策对组织发生何种结果来权衡〕。 ②种类：一是对组织目的的认同，假定目的改动，那么不再认同；二是对组织自身的认同，即对组织存在、延续、开展的认同，只需组织存在，不论其从事何目的，均可维持其认同。

③功用：是为完成组织目的之所必需。由于团体只要在认同组织或组织单位的目的时，才有能够作出合理或有效的决策。

④能够形成的困难：目的抵触。团体决策时以该组织单位的价值〔目的〕为决策依据，当小单位的价值与大单位的价值发作抵触时，会招致行政组织的困难，即目的抵触。 3、对组织设计效果的讨论 〔1〕关于组织的结构形状

A、要树立或改动组织目的，失掉组织的目的体系；；

B、组织应设计成层级结构：下层〔非顺序化决策层〕、中层〔顺序化决策层〕、下层〔基本作业层〕； 〔2〕组织的专业分工

A、分工方法与目的：整个决策系统可分红假定干彼此相对的决策子系统，以分散决策； B、分工的原那么：从信息处置的角度停止，尽量增加子系统之间的依赖性； 〔3〕组织的任务重心

A、应把组织有限的信息处置才干放在重要的决策义务上；

B、〝控制留意力原那么〞：有效地应用组织的〝留意力资源〞， – 合理设计组织边界〔分界面〕，使之有选择的留意和吸收那些为组织的临时战略决策所必需的信息；

– 组织的下层机构必需设计如何布置议事日程的规那么，用来区分紧迫的决策义务与期限较为灵敏的决策义务；

〔4〕组织的权利配置：合理集权与分权 A、集权的利害：

• 利：a. 保证各种作业活动的协调；b. 利于发扬决策才干；c. 利于明白责任; d. 利于克制门户之见； • 弊：a. 决策者担负过重，无法集中时间和精神思索重要决策效果；b. 易于招致决策进程重复，下级人员无所作为；c. 易于招致信息沟通网络的扩张和忙碌进而形成决策费用添加; d. 易于形成〞 下情不上达〝 致使决策脱离实践；

B、分权的必要性与适当性：

• 团体看法才干有限，有必要让各单位和各级管理人员参与严重决策；

• 分权要适当：不能相对分权，由于业务组织活动是集团活动，要顺利完成组织目的，必需有一定的集中协调机制；

〔5〕观念归结：

A、应把组织的全体结构设计成层级结构；

B、必需留意组织结构纵横两个方面的专业化分工，仔细设计有关的信息沟通网络；

C、必需运用〝控制留意力〞原那么，有效地应用组织的〝留意力资源〞，把管理者亲身处置的决策义务在一定的范围，使任务义务适宜管理者有限的时间和精神； D、应当正确地处置好集权与分权的关系，要依据实践状况把一局部容易受〝门户之见〞影响的决策集中起来，交给一个适宜的特定部门或单位制定，而关于基层状况不易上达的某些详细决策任务那么应交给基层或中层机构制定。

三、简评：西蒙的行政学思想关于行政学研讨有着庞大贡献

1、其提出的研讨方开启了行政学研讨的新时代：即以迷信化的概念、实证的研讨方法来取代充溢模糊的命题与教条化陈说的传统行政学；

2、普遍援用了心思学、社会学等其他学科的研讨效果开拓了行政学研讨的新视野。 3、提出了新的研讨途径：决策研讨曾经成为明天公共行政研讨的主流。

第十二讲：沃尔多综合折衷行政观

一、生平与著作

德怀特·沃尔多，美国著名公共行政学术史学家； 求学：文学学士、政治学硕士、博士；

职业：大学讲师、教授、，以及对公共行政的学术组织任务； 其行政思想的焦点：对各家行政学思想的看法与评论

二、沃尔多行政思想的主要内容

〔一〕、对传统行政学的评论

1、剖析归结了传统行政学的普通特点： 〔1〕 据守政治-行政两分法； 〔2〕普通管理取向；

〔3〕经过迷信剖析来寻觅普通原那么； 〔4〕强调行政活动的集权化； 〔5〕对〝民主〞价值的基本承诺；

2、剖析了传统行政学的思想框架与哲学基础：

〔1〕传统行政学的价值取向在于〝有效地接受并支持如今的政治次第〞〔团体主义、实利主义、对等等等〕 〔2〕传统行政学的思想框架包括：民主使命感、信任基本规律、信仰提高论与墨守成规论、置信可以据以成立〝民主统治阶级〞的专门知识；

〔3〕传统行政学的哲学基础包括：适用主义、功利主义、与实证主义。 3、对韦伯官僚制实际的评论

充沛一定官僚制实际，以为韦伯对官僚制的论述与其所时代很合拍。 4、对传统行政学的批判：

〔1〕政治行政两分法是不恰当不可取的〔不能处置民主制与官僚制的抵触，不能处置价值效果〕； 〔2〕范式批判：其理性主义倾向过火强调组织之间的特性或所谓的原那么；

〔3〕批判传统行政学家的〝 迷信〞 主张：疑心开展一门行政迷信的 能够性，但迷信思想依然是有益和必要的

〔4 〕支持传统行政学家过于注重效率的做法； 〔二〕、沃尔多对当代公共行政学的评论与看法 1、剖析了组织实际开展的三个阶段： 第一阶段：传统的组织实际； 第二阶段：新传统组织实际；

第三阶段：现代组织实际〔决策实际、人本主义观、迷信管理说〕； 2、对比拟公共行政的评论；

比拟公共行政学所运用的实际模型与实地研讨证据之间尚存在距离，其出路有待于完成； 3、对公共的评论；

公共中的案例研讨方法关于研讨和学习公共行政具有潜在的用途，但却不是独一的研讨和学习公共行政的手腕；

4、对新公共行政学的评论；

•虽然新公共行政学的反组织的态度有一定道理，但也是不公正、不合逻辑与不理想的，由于少数创新的技术与方法都是在官僚制组织中发生的，它曾经也处在一个革新的时代； •新公共行政学尚未出现任何新的综合性思想可以取代传统的思想； 〔三〕、沃尔多自己的公共行政研讨范围 1、历史与公共行政：

从历史中寻觅〝洞见、假定、与迷信结论〞 2、官僚制与民主：

官僚制与民主的抵触是我们这个时代的中心效果；〔官僚制与民主确有一些相抵触的特点：等级制与对等，纪律监视与自在，等等〕；但两者并非完全不相容：两者之间应该寻求融合〔如树立在才干与专长之上的普遍规范与时机〕

3、公共行政与政治

•政治与行政不是可以分别的范围，而是相关范围甚至一致范围；

•应该将经济理性、政管理性以及社会理性的概念同正在发扬重要作用的〝公共利益〞概念结合起来，以免使公共行政失掉品德意味并进而退步成地道的〝行政〞； 4、品德与公共行政

•公共行政不应该为了寻求效率而只关心技术与迷信效果而逃避价值和品德效果 •公共行政既是一种伦理品德也是一种看法形状；

•行政实际必需包括品德学说，自觉研讨价值观并用之指引阅历研讨的方向； 5、逻辑实证主义与公共行政

•理想与价值的区分只能是逻辑上的，实际中两者严密相连，而逻辑实证主义却将价值效果置之不顾，由于不是一种很有用的剖析方法；

•逻辑实证主义招致了一种不成熟的技术取向：即把公共行政视为完成外部界定目的的一种工具，坚持了人类阅历范围〔审美、品德和形而上学〕进而让〝理性〞为〝非理性效劳〞；

•因此，需求对价值观念停止自我看法与批判，应在〝迷信性〞与〝规范性〞之间到达一种妥协； 6、迷信与公共行政：对公共行政之迷信性的疑心

〔1〕假定就狭义的〝迷信〞概念而言，他不置信存在或能够存在一门公共行政迷信；

狭义迷信观：迷信是为〝 阅历‘ 真实’ 同假定和定律‘ 布置’ 在一同的高度笼统的系统化概念以及依照规则的方原那么取得的合法化知识〞 〕；

〔2〕狭义上：包括公共行政在内的社会迷信都具有迷信性；

狭义迷信观：迷信只不过是招致〝 对详细变化停止控制〞 的知识而已〕。 7、公共行政：学科、专业和事业 〔1〕学科位置：一门运用迷信；

①与政治学的关系：不只仅是政治学的子学科〔由于政治学未能为公共行政提供一种看法和培育环境〕 ②与管理学的关系：不应归属于〝 普通〞 管理学派：由于行政的价值观以及行政的技术和方法都不能普遍化，它需求一种特异的技术和有特征的哲学〕

〔2〕一种专业：公共行政应该由一个学科开展成为在大学拥有一个的专业学院的专业。

〔3〕一种事业：一种包括许多方面的思想、观念和方的事业，详细折衷性、实验性与开放性。 8、公共行政与未来

•公共行政应该讨论由于未来社会变卦所引出的一系列的效果：如更少官僚制颜色，更具国际性的新的组织方

式和管理作风；

•由此，公共行政必需革新与转型：公共行政的决策肯定会是一个由判别、工具判别、法律判别和品德判别组成的结合体，具有多元论的特点〔哲学、学科、方上〕； 两种方案

〔1〕集权主义的方案：

将完全一体化并占据支配位置，公共品德与公家品德加以谐和； 〔2〕无主义的方案：更为可取

•多重性特点：包括分散的、复杂的经济-社会-政治制度，这些制度对公共品德的了解是多元〔歧义〕的， •主权国度被解散而且其清楚垂直型威望结构被复杂的、契约性的、非正式的水平关系所取代。

三、简评：

主要不是一个发明者，而是一个评论家； 1、贡献性：

〔1〕其自身研讨，提出了许多有启示意义的一孔之见，

〔2〕其评论：大体中肯和契合理想，有助于大家更好了解和了解传统与当代公共行政， 2 、局限性：

〔1〕其自身研讨，缺乏一个一致的中心主题、一个系统的实际体系以及明白的结论；

〔2〕其评论，对公共行政研讨及其结论持矛盾和犹怀疑态，散布了一种失望与疑心心情，树立性不够。

第十三讲：里格斯的行政生态学说

一、生平与著作

美国当代著名行政学家；

比拟行政学与行政生态学开创人； 代表性著作： •«农业社会与工业社会——树立比拟行政的类型»，1 •«行政生态学»，1961年； •«公共行政比拟研讨趋向»，1962年； •«开展中国度的行政：棱柱型社会的实际»，1965年； •«泰国：一个官僚政体的现代化»，1965； •«开展行政的新范围»，1971年； •«重访棱柱型社会»，1973；

二、里格行政生态学说的主要内容

〔一〕行政生态观：

1、行政生态方法的必要性：

①〝在现代过渡社会里，不时有一种树立正式的政治行政制度的趋向，但这些制度却依然只是一些方式主义的制度。有效的行为绝大局部仍取决于传统的结构和压力，如家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济范围。因此，只要以生态学的观念——亦即从非行政的要素去观察，才干了解这些国度的政治与行政〞。

②要了解一个国度的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统自身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来调查，即调查一个行政与该国社会环境的关系；

2、 行政生态学的含义：研讨〝自然以及人类文明环境与公共运转之间的相互影响情形〞的一门行政学分

支学科；

3、 行政生态学的研讨范围：

•讨论各国所特有的社会文明及历史等诸要素是如何影响并塑造该国的公共行政； •研讨各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与开展； 〔二〕与三种基本社会形状相对应的三种行政形式 1、农业社会的行政形式——融合型行政形式 特点：

〔1 〕以农业消费力为经济基础；

〔2 〕土地的分配与管理是的最重要事务； 〔3 〕官僚的职位重于行政； 〔4 〕家族与亲族主义的行政风范； 〔5 〕世卿世禄制度；

〔6 〕政治与行政不分，权利来源于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶级； 〔7 〕与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间；

〔8 〕行政活动以地域或土地为基础，行政的主要效果是维持行政的分歧和一致。 2、工业社会的行政形式——衍射型行政形式 特点：

〔1 〕自在经济或前苏联式的控制经济为经济基础； 〔2 〕民众与关系亲密，有影响决策的渠道；

〔3 〕对等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原那么； 〔4 〕高度的社会活动，兴旺的沟通渠道；

〔5 〕职能明白，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与迷信性； 〔6 〕行政的主要效果是追求专业化基础上的协调与一致； 3、过渡社会的行政形式——棱柱型行政形式 特点：

〔1〕异质性：

–一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观念，而多元社会、多元经济、多元价值招致公共行政的多元性也即异质性特点； 〔2〕堆叠性：

–指行政机构的堆叠现象，即行政机构不一定发生其应当功用， –行政行为往往受非行政规范所主宰，而非由行政规范决议； –行政义务往往由非行政机构来完成；

〔3〕方式主义：指所制定的和法则不能付诸实施，形同虚设，名不虚传。 危害：

•形成行政威望合法性危机； •损害行政行为的效率和质量； •行政政治化；

•成就取向有限，专为文凭而考试； 〔三〕对五种行政生态要素的剖析 1、经济要素与公共行政

〔1〕〝市场—企业〞结构及其对公共行政的影响

价值规律与市场原那么：等价交流，功利、理性，契约自在，专业化，职业化，地下，竞争这一切都影响着公共行政；

〔2〕互惠—重配结构及其对公共行政的影响

互惠：纳贡，以物易物，互补缺乏；由政治威望停止经济分配，在互中完成社会财富的重配 对行政的影响：一元结构：不能清楚地划分政治制度行政制度； 〔3〕〝集市—有限市场〞结构及其对公共行政的影响

有限的市场经济——价钱不可决：社会经济并未完全商品化，仍受政治、宗教以及团体位置等要素的影响， 对公共行政的影响：在确定行政职务、荣誉、薪水时，市场、身份同时在起作用； 2、社会要素及其公共行政的影响

〔1〕工业社会中，代表着不同社会利益的各种功用性社团对行政的影响很大； 社区：会聚和表达效果，确认效果及其优先顺序，拟定，执行 〔2〕传统与过渡社会中，家庭对行政影响很大；

行政行为常为显赫家庭所左右，受其制约，家族利益远比公共利益优先，招致裙带之风，营私舞弊，行政封锁效率低下；

3、沟通网络与公共行政

•沟通网络：社会文明水平、运用言语的状况，社会言论的力气，以及通讯和交通的状况等使整个社会相互沟通的手腕。

•发动：指全社会的人口参与庞大的沟通网络的水平；

•异化：指社会普通民众和精英分子共享同一 符号，认同于同一 基本价值与目的的水平； •一元化社会：高度发动与异化的社会 ；利于行政与群众间的沟通 •多元化社会：低度发动与异化社会；不利于行政与群众间的沟通；

–行政机关关于群众利益的聚合与表达范围；会抵消增强责任和对公意尊重的努力；妨害制定、执行法则的功用； 4、符号系统与公共行政

指包括政治神话、政治准那么、政治法典在内的的一整套政治符号系统；

①政治神话：指〝用以说明主权的最后源泉、人之天分与命运、人的权益义务及主要关系等方面的信心。 ②政治准那么：指一套决议结构以及统治者的选择方式及其应承当的职责等方面的规那么； ③政治法典：指将〞政治准那么〝进一步详细化、规范化的各种法律制度；

对公共行政的影响：由符号系统所提供的〞共同看法〝是构成行政威望所不可缺少的东西。

5、政治构架与公共行政

政治与行政是两种不同的功用，这两种功用之间存在着一种〝 功用依存关系〞 〔1〕传统社会中政治构架对公共行政的影响：

A、政治权利与行政权利合而为一：官僚政治：政客与官僚之间无明白区分，专横专断，为所欲为 B、公共权利幅度有限，行政效率低下； 〔2〕现代社会中政治构架对公共行政的影响：

行政附属于政治，受非官僚权利的制约，行政效率较高； 三、简评： 1、贡献性与意义

〔1〕研讨方法上创新：

–比拟〔国别，制度〕的方法； –生态的方法

〔2〕提出的三种行政形式具有一定的解释性；

〔3〕提出的五种行政生态要素奠定了行政环境剖析的大体框架；

〔4〕意义：有助于更好地了解和了解不同国度不同时期公共行政现象及其效果；其注重行政环境剖析的观念为我们提出一条不同以往的处置行政效果的思绪：即可从改动外部环境入手解释行政效果 2、局限性

〔1〕重描画，轻规范；

〔2〕对行政生态环境的调查剖析并不完整、系统；

〔3〕有些术语运用过于随意：如一元与多元的概念，与其他经典学者所规则的〔也是通常所了解的〕有些差异。

第十四讲：新公共行政学

一、新公共行政学的发生背景与基本含义

1、发生背景

新公共行政学的发生是对社会环境变化的一种肯定回应：要求回归传统价值，重建规范。

2、1968年密诺布鲁克会议与新公共行政学：①公共行政学如何将品德价值观念注入行政进程； ②如何能有效地执行；

③组织机构与其效劳对象的恰当关系是什么； 3、新公共行政学的基本含义 〔1〕传统公共行政学：

①指1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政实际和二战后重新树立的公共行政实际； ②追求树立一个有效的、经济的、协调的行政管理系统； ③寻求：怎样才干应用可用资源提供更多更好的效劳〔效率〕；以及怎样才干破费更少的资金来坚持我们的效劳水平

〔2〕新公共行政学：

•指20世纪6、70年代发生的运用现象学方法，外乡方、符号互动论以及解释学和批判实际等新的研讨方法并且强调以公共行政〝公共〞局部为研讨重心的公共行政实际。 •特征：非价值中立，努力于社会公允目的，强调公共的使命； 代表人物：弗雷德里克森，德怀特·沃尔多

二、新公共行政学的主要内容或观念

1、对传统公共行政学〝效率至上〞观的反思与批判； 〔1〕两种效率观：

①机械性效率 ：指可以用详细数字来表示的投入与产出之间的比率，强调以最少投入取得最大产出；〔技术效率、消费效率〕

②社会效率 ：指以社会价值观念为目的，规范地予以权衡的效率，即机械效率必需与公共利益、团体价值、对等自在等价值目的结合起来才有意义。

〔2〕传统行政学所持的是一种机械性效率观，这种效率观是有意义无价值的：

①传统公共行政学将效率作为基本价值的效率至上观形成了组织成员与效劳对象之间的疏远与隔离，使组织失掉了应该表现出的社会价值与责任；

②传统行政学所强调的旨在促进机械效率的某些行政原那么〔层级制、指挥一致等〕，正面临着开展的困境，缺乏顺应社会开展的才干；

③传统行政学的效率至上观促使以机械性效率为规范来评价公共行政效劳的绩效〔专注于本钱利益剖析〕，招致了总体上的有效率；

④传统公共行政学过于迷信效率，形成了久远性的效率缺乏，在公共效果的处置上为力并且形成了更多效

果〔如社会差距加大，进一步的不公允不对等〕；

结论：传统行政学所强调的经济与效率目的，决不是公共行政的中心价值，更不是独一的价值准那么和终极目的；

2、新公共行政学对社会公允价值观的倡议 〔1〕新公共行政学的社会公允观：

•以罗尔斯的〝公允正义〞观作为实际依据；公允的自在、公允的参与原那么； 公允的自在高于一切：言论、时机、结社等自在；

当公允的自在在原那么在由规则的政治顺序中失掉运用时，就成为公允的参与原那么：一切公民都拥有公允权益参与立宪进程，决议立宪结果，参与政治事务； •社会公允：

①意味着对包括组织设计和管理形状在内的一系列价值取向的选择； ②强调提供效劳的对等性；

③强调公共管理者在决策和组织推行进程中的责任与义务 ； ④强调公共管理的革新；

⑤强调对群众要求做出积极回应而不是以追求行政组织自身需求满足为目的；

〔2〕新公共行政学等候将〝社会公允〞价值片面运用于现代公共行政实际，赋予公共行政以伦理内容，以其指点行政的行为：

•行政及其组织行为应保证公民基本对等自在权的完成； •有责任和义务为最少受惠者对等取得公共效劳作出各种努力； 〔3〕等候树立一种新型的〝民主行政〞

• 政治的民主必需实真实在的表达在民主的行政进程中；

• 群众需求是行政体系运转的轴心，群众的权益和利益应高于自身的利益扩张和满足； • 努力推停止政革新的民主化方向；

3、新公共行政学对传统的政治—行政两分法的打破

〔1〕传统的政治-行政两分法了行政学的研讨对象和范围，因此不能满足满足处置社会效果、处置社会危机的需求；

①研讨局限于十分狭窄的范围，很少注重与社会、政治亲密相关的制定与剖析等效果的研讨，致使公共行政游离于社会政治理想之外，不能满足处置社会效果、处置社会危机的需求；

②政治-行政两分法是一种实际上的虚拟，在理想的政治与行政运转中，行政体系游离于制定之外的状况基本不存在；

〔2〕公共行政研讨应顺应现代社会的要求，在研讨范围乃至研讨方法上做一次飞跃 ①公共行政开展的焦点应定位于如何开展公共。

②在促进公共利益、建构民主行政的目的下，公共与行政组织的演进、公共制定、公共剖析评价、公共执行等一系列效果应是当代公共行政学的研讨主题 ③非价值中立的研讨方法；

社会迷信家应以其专业知识和才干从事价值判别。 4、新公共行政学的静态、开放组织观

〔1〕用行政生态学的视角去看法组织的运作和分解行政现象，以为公共行政组织中存在着四种基本的运作进程；

A、分配进程：

行政组织外部的各种权利、资金与利益的分配，本钱效益剖析是常用方法； B、整合进程：

指经过威望阶级来协调组织中成员任务的进程；

目的在于构建一个有凝聚力的、可以有效完成组织目的的全体； C、边沿交流进程：

指公共行政组织与其他相关组织及目的群体之间树立共生关系的进程； 相关组织包括：立法机构、辅佐顾问机构、下级行政长官、利益集团； D、社会情感进程

一种社会情感的训练进程；

可作为行政管理革新的一种工具，也是一种技术

〔2〕不时地革新是当代公共行政开展的动力和中心内容

公共行政组织是提供各种公共效劳的详细承当者，其结构与功用状况与公共效劳的质量亲密相关；传统的官僚制组织结构呆板、僵化，无法对飞速变化的社会作出快速有效的反响；现有的公共组织将自身利益扩张看成组织开展目的，无视其效劳对象-群众的需求，无视公民的对等自在权益，尤其是无视经济政治上最少受惠者的权益，使公共行政组织偏离了航道，违犯了民主政治的基本准那么；因此，公共行政组织革新势在必行。 革新的目的：

①顾客导向的组织形状：行将群众的需求作为组织存在和开展的前提；

②应变灵敏的组织形状：加大组织结构的弹性，以便对外界抚慰作出迅速反响〔回应才干〕；

三、简评：

1、实际方面的贡献

〔1〕其对公共行政意义与价值的关注逾越了实证主义的研讨形式；

〔2〕使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸位置，迈开了开展的步伐； 〔3〕它着眼于树立公共哲学，倡议行政民主，扩展了公共行政的研讨范围；

〔4〕其对公共行政组织目的和意义的重新界定给公共行政组织实际赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织实际的内容。

〔5〕其对培育德才兼备、鼠目寸光、积极自动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容 2、对当代美国的公共行政实际发生了严重影响

其增加层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代末尾的行政革新中失掉了充沛表达。

第十五讲：菲德勒权变指导实际

一、生平与著作

美国当代著名心思学家与管理学家；指导迷信与管理绩效方面的的研讨威望； 现为美国华盛顿大学心思学与管理学教授； 代表性实际：有效指导的权变模型； 代表性著作：8部著作，180多论文； « 让任务顺应管理者» ，1965 ， « 指导效能实际» ，1967 ； « 指导效率的团体要素与环境要素» ，1968 ； « 权变模型：指导成效的新方向» ，1974 ； « 指导方式与管理效率» ，1974 ； « 指导效能新论» ，1987

二、菲德勒权变指导实际的主要内容

〔一〕权变实际的历史背景与实际渊源 1、历史背景：

二战后，社会的开展变化使得组织的生活与开展日益受社会环境的制约，指导的效能也主要取决于环境条件。 不采取情境性的观念，就无法了解受多种要素影响的指导效能效果。 2、实际渊源：

〔1〕吸引指导特质实际与指导行为实际的合理成份

①指导特质实际：旨在认定指导者所具有的素质特征，何种人适宜当指导者；如法约尔的六素质论、斯托弟尔的指导特质实际；

②指导行为实际：以心思测量手腕剖析有效的心思素质与行为，并设法培训有效指导者所需求的素质及行为；如：布莱克的管理方格实际； (2)、受情境论的影响： 福莱特的情境规律，保罗·赫塞、布兰查德的情境指导实际； 〔二〕、权变指导实际的基本观念

1、实际假定前提：不存在普遍适用的最正确的指导方式或行为，指导行为的有效性其实是情境要素的函数，是指导者要素与情境要素共同作用的结果；

2、 结论：指导能否有效，不只是由指导者的人格特质所决议，也不只是由指导情势所决议。指导绩效取决于指导特质与指导情势的适当婚配：义务取向型的〔低LPC〕的指导者在高度控制和低度控制的指导情势下绩效最正确；关系取向型〔高LPC〕的指导者，在中度控制的指导情势下绩效最优； 〔三〕、指导作风确实认：义务取向型与关系取向型 1、LPC量表与指导方式的分类：

LPC量表：菲德勒设计的一种用来测量指导者指导方式〔作风〕的量表，也叫〝最难同事的同事〞调查询卷表。 用来测量指导者对同事与下属的看法〔与评价〕，由此推断出其指导作风与行为形式的特点从而对指导者停止分类；

2、关系取向型指导：

LPC得分高，以相对积极或表示赞许的词句描画和评价其最不喜欢的同事，

说明作答者很乐于构成良好的人际关系，是以人际关系为中心的人，关心树立良好的人际关系，对下属持支持与体谅的态度；

3、义务取向型指导：

LPC得分低，以消极或表示厌弃的词句评价其最不喜欢的同事，

说明作答者能够更关注消费，关心义务的完成，是以义务为中心的，即使损害人际关系也不在意； 4、社会-型指导者：中等得分者 〔四〕、三种影响指导行为有效性的情境要素与八种指导情境 1、指导者与被指导者的关系：好或不好

〔1〕关系好：受下级喜欢、尊崇、信任，情愿跟随，指导者信任下属； 〔2〕关系不好：

2、义务的结构性；高〔明白〕或低〔不明白〕 〔1〕目的的明白性：明白或不明白 〔2〕目的-途径的多重性：多重或单一 〔3〕结果确实定性：确定或不确定

〔4〕决策的可验证性；可验证或不可验证 3、职位权利：强或弱

组织为完成义务而授予指导者的权利：包括： 〔1〕职位权利和威望能否明白充沛； 〔2〕得自下级与组织的支持能否有力；

〔3〕能否在雇用、解雇、纪律、提升、工资上的影响力； 4、八种指导情境：

依照指导者对每种情境的可控制度大小〔可控制度越大，对指导越有利〕，依次为：

对指导者有利 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ Ⅵ Ⅶ Ⅷ 对指导者不利 〔1〕指导者与下属关系 ：好 好 好 好 坏 坏 坏 坏 〔2〕义务结构性： 高 高 低 低 高 高 低 低

〔 3〕职位权利： 强 弱 强 弱 强 弱 强 弱 〔五〕、指导作风与指导情境的婚配

1、义务取向型指导在十分有利〔Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ〕和十分不利〔Ⅶ、 Ⅷ〕的情境下任务得更好； 2、关系取向型指导在中度有利的情境下，即Ⅳ、Ⅴ、Ⅵ 类型的情境中干得更好； 3、团体的指导作风是与生俱来动摇不变的，不能够改举措风去顺应情境；

4、当一团体的指导作风与其面临的情境不婚配时，提高指导有效性的途径有二个： A 、交流指导者以顺应情境； B 、改动情境以顺应指导者；〔即重新建构义务和指导者的职位权利〕 〔六〕权变指导形式的新开展：认知资源实际

1、指导者的智能只要在其没有遭到压制的状况下才干促进集团成效；

2、在压力不大的状况下，指导者的指点性行为越强，其智能对集团成效的贡献就越大； 3、在压力不大的状况下，集团越是支持指导，指点型指导者的智能就越能提高集团成效

4、假设指导者不具有强有力的指点性行为，但集团支持他，那么，集团成员的才干越强，集团成效就越好； 5、指导和集团成员的才干对集团成效起促进作用，这是就集团义务需求那些才干而言的； 6、当压力很大时，出效果靠的是指导者的阅历与技巧，而不是认知才干；

7、指导者的指点性行为局部地依赖权变形式中的那些要素：LPC值和情境控制水平；

三、简评：

1、意义与贡献：

• 实际上的价值：指导研讨的新方向； • 对实际具有重要指点意义 2、局限：

〔1〕并非一切验证性案例研讨都支持此结论； 〔2〕LPC 打分法不够准确，带有一定恣意性；

〔3〕未能提示LPC 所反映的特性是怎样影响指导效果的。

第十六讲：布坎南公共选择实际

一、布坎南生平与著作

当代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经经济学奖取得者，大学教授； 主要贡献在于对政治决策与公共经济实际的贡献； 代表性著作： «财政实际与政治经济学»，1960； 〈对赞同的计算〉〔又译为〈赞同的计算〉〕，1962，与塔洛克合 〈本钱与选择〉，1969；

〈公共选择论：经济学的政治运用〉，1972，与R·托里森合著；

〈自在的：在无主义形状和极权主义国度之间〉，1975； 〈民主进程中的公共财政〉，1976；

〈民主政治的赤字财政：凯恩斯爵士的政治遗产〉，1977； 〈政治活动的经济学〉，1978； 〈俱乐经济实际〉，论文，1965； 〈自在、市场与国度〉，1986；

二、公共选择实际的主要内容与观念

〔一〕公共选择实际界定 1、狭义的解释： 〔1〕、作为经济学实际的一个重要流派，

公共选择可以界定为〝 对非市场决策的经济学研讨，或许说，是将经济学的方法运用于政治迷信〞 〔丹尼斯· 穆勒〕。

〔2〕公共选择的主题：是政治迷信的主题：

国度实际、投票规那么、投票者行为、党派政治学、官方政治学等 〔3〕公共选择的方：经济学的方 把政治进程看成买卖进程。

布坎南：〝 公共选择一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩展运用于团体的或非市场的决策的进程中发生的〞 。

被以为是最名符其实的〝 政治经济学〞 。 2、狭义的解释：

• 作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方法运用于公共行政管理范围，剖析政治家、官僚和投票人的行为。

• 其关注的重点是的管理活动及各个范围公共的制定和执行。

• 由于公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构，公共选择实际也被称为〝 官僚经济学〞 。 〔二〕公共选择方〔研讨政治的经济学方法〕 1、方法上的团体主义

A、以团体为中心的剖析视角

•不把〝社会〞、〝国度〞、〝企业〞、〝政党〞、〝〞等等当作集合性的全体来加以研讨，而是力图翻开这些〝黑箱〞，直接剖析其中的团体行为。 B、微观经济学的边沿剖析方法

•团体选择行为的依据或规范：要求边沿收益大于边沿本钱；

•公共选择所讨论的基本效果：一个机构的代理人在某一事项上添加〔或增加〕投入所带来的净收益〔或净损失〕，与异样投入在其他事项上所能够带来的净收益〔净损失〕相比，是多还是少。 C、与经济学上团体主义方法的区别：

•团体在选择或决策时不是孤立的，会受制度环境的影响；

•方上的团体主义并不限定团体选择所追求的目的是什么，既可以是利已主义的，也可以是利他主义的； •团体选择方案与选择的结果是有区别的，团体只能作出方案选择，但不能选择总体结果，总体结果是团体选择不经意的结果。

2、经济理性人原那么与利已主义本性

A、公共选择实际的基本行为假定：经济理性人假定

•古典经济学的经济理性人假定：〝人是一个无私的、理性的功利最大化者〞。

•公共选择实际将古典经济学的经济理性人假定扩展到人类行为的一切范围：从而填平了消费者行为实际、消费实际、厂商实际与政治、法律实际之间的鸿沟。

•〝团体是在一定约束条件下追求成效的最大化者〞。无论这团体是、法官，还是消费厂商或消费者。 •追求团体物质利益满足的利已主义是团体行为的首要要素： B、理性受限

•理性团体的成效最大化行为遭到自身才干的〔有限理性〕，团体受其理性与正买卖费用的，其行为与最大化目的并不总是坚持分歧；

•政治活动较之经济活动更具不确定性，有时难以做到行为理性；

•人们在政治活动中对活动结果承当的责任相对要轻，这招致共团体往往不太停止理性的比拟计算； C、〝新经济人〞观：经济理性人假定并不总意味着人是利已主义或一味追求团体经济利益

• 政治活动中人们所追求的最大成效，可以是商品、支出、财富、社会位置、权益等利已主义要素，也可以是慈善、友谊、战争、社会提初等肉体要素和利他主义要素。

• 即：理性假定只是说利已主义要素或团体物质利益是值得追求的，但并不完全否认利他主义的存在。利已主义和利他主义两个要素都有能够完成团体成效的最大化；

• 因此，公共选择实际中的〝 经济人〞 是〝 新经济人〞 ，并非美国学者凡布伦所指摘的那种追求团体最大

经济利益的〝 洁白无暇的经济人〞

3、政治的交流进程性质：买卖经济学方法 〔1〕、政治是一种在处置利益抵触时停止买卖而到达协议的进程： A、市场制度中的两人买卖为复杂买卖，两人以上的买卖为复杂买卖：

一旦市场买卖中出现第三方或买卖使第三方受益或受损，买卖各方要么难以达成分歧赞同，要么带来较高买卖本钱，因此人们经过市场停止的活动就只能满足其一局部的目的，而另一局部目的必需经过政治活动而达成； B、政治的功用就在于树立起人们都能遵守的规那么以协调抵触。

民主政治活动中的团体活动也具有交流的性质，人们在自愿交流的基础上，在政治活动中达成协议、协调抵触、制定规那么；

C、政治买卖进程也存在着权利与强迫，但它们以自愿交流为前提，是人们在立宪阶段分歧赞同赋予政治的，其目的是为了促进自愿交流。 〔2〕政治买卖进程：

•公民投票者：需求：政治家与官僚的效劳； 给出：选票； •政治家：需求：权利、位置、薪俸；提供：制定、监视； •官僚：需求：权利、位置、授权、薪俸；提供：公共效劳； 〔三〕、将公共选择方法运用于政治进程的剖析 1、公共选择学派的投票实际

2、公共选择学派的官僚实际——失败说 〔1〕官僚是经济人，与民众间是买卖关系

•官僚是追求团体利益或成效最大化的经济人，其目的不是公共利益或机构效率，而是团体成效。

作为政治家或的集体，他们在政治市场上追求着自己的最大成效：权利、位置、待遇、声誉等，而把公共利益放在主要的位置。

•官僚与民众之间实质上买卖关系：

民众以征税的方式赋予官僚尊严和面子的生活； 官僚应用自身的资源为民众公共利益效劳； 官僚是民众雇佣来为民众效劳的。 〔2〕会失败：

A、〝的失败〞：国度或的活动并不总是像应该的那样有效或像实际上所说的可以做到那样有效：的往往并不契合补偿市场缺乏这一目的。

B、失败的主要表现方式：与任务机构低效率

低效率：即所招待的不是最好的，并不能确保资源的最正确配置； 〔3〕失败—低效率的缘由 A、客观缘由：

–部门的政治家们有意有意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的了解有偏向；

–由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大地增时共同利益而效劳，而是依据自己取得的信息和团体成效最大化原那么来决策 B、外部缘由：

–缺乏一种〝确保任何处于某一特权位置时均不能过多牟取私利〞的约束机制来制约行为方式。 〔4〕失败—机构低效率的缘由 A、缺乏竞争机制；

B、缺乏降低本钱的鼓舞机制； C、机构自我收缩； D、监视信息不完备； E、的寻租行为；

〔5〕弥补〝失败〞的建议

从现行上寻觅缘由，从制度创新上寻觅对策，重建基本的规那么，经过新的规那么来约束的权利：

A、创立一种新的政治技术，提高社会民主水平；

B、在公共部门恢复自在竞争，改善官僚的运转效率； C、革新税赋制度，约束权利；

三、简评：

1、庞大的贡献性与意义：一场经济学剖析方法的：

•将传统经济学的微观实际扩展和运用到对政治制度、行政和利益组织的研讨中，从而发明出一种关于〝政治系统中不同成员实践上如何运作的外部逻辑分歧的实证性实际〞；

•改动了经济学家们关对经济诸要件的看法，使许多政治现象很容易失掉解释； •为提醒〝经济和政治决策的基础〞作出了重要贡献。

2、对我国行政革新的启示与喻意

〔1〕供认 〝经济人〞倾向，经过好的制度设计来取代对〝坏人〞政治的祈求； –引入竞争机制； –行为法制化； –健全和完善监视机制 〔2〕，供认〝经济人〞倾向，对其加以合理应用与引导；

〔3〕供认的认知和行为才干有限，慎重界定我国的职能，增加的干预范围以增加寻租行为的发作；

–四大范围容易发作寻租行为〔定价，特许权，关税与出口配额，推销〕

第十七讲：奥斯本的企业家实际

一、生平与著作

戴维·奥斯本，当代美国著名管理学者；

大学讲师，美国提高研讨所研讨员，初级顾问； 代表著作： «民主实验室»，1988； «革新-企业肉体如何革新着公营部门»〔与特德·盖布勒合著〕，1992

代表性实际：企业家实际是在总结归结美国各革新实际的基础上提出来的。

二、企业家实际的主要观念

〔一〕、重塑，以企业家来取代发生并顺应于工业社会的官僚制； 1、对运作现状〔低效、低质〕及运作的批判；

2、指出官僚〔的普通官僚形式〕是发生并适宜于工业社会 的；

3、社会环境的变化使得官僚制曾经不能顺应明天的社会需求：运作低质和低效 4、要重塑，以企业家取代官僚制

•企业家：具有企业家肉体的：即象企业家那样具有发明力与创新肉体的，的； •现行的应更具有企业家肉体：不时地以新的方式运用资源来提高其效率和效能；

•奥斯本试图把企业运营管理的一些成功方法移植到中来，使这类公共组织能象公家企业那样，合理应用资源，注重投入产出，提高行政效率；

〔二〕企业家的基本特征与革新的十项原那么： 1、掌舵而不是划桨；

2、得妥善授权而非事必躬亲； 3、注重引入竞争机制；

4、注重目的使命而非繁文缛节〔义务驱动而非规章驱动〕； 5、重产出而非投入； 6、具有〝顾客〞看法； 7、有收益而不糜费； 8、重预防而不是治疗；

9、重参与协作的分权形式而非层级节制的集权形式； 10、重市场机制调理而非仅告行政指令控制；

三、简评：

1、贡献与价值：

〔1〕重要的实际价值：

其提出的革新的十项原那么——亦即企业家的十大特征，关于我们重新审视现时代的角色，正确看法的职能具有重要的启表示义 〔2〕实际价值

对西方国度尤其是美国九十年代行政革新发生了严重影响：是革新的指南 2、异议与批判：

以为企业家实际能够招致许多负面效果，如： 〔1〕责任的削弱， 〔2〕重复与糜费；

〔3〕顾客看法损害公民看法；

第十八讲：登哈特的新公共效劳实际

一、生平与著作

罗伯特·登哈特：美国亚利桑那州立大学公同事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问 代表性著作： « 新公共效劳：效劳而不是掌舵» ， « 公共组织实际» ， « 公共行政：一种举动取向» ， « 意义之寻求» ， « 公共组织与非营利组织中人的行为管理» ， « 公共效劳的重生» ， « 公共效劳中的行政指导»

二、新公共效劳实际的主要内容

〔一〕新公共效劳实际的发生背景

新公共效劳实际的发生是质疑和逾越新公共管理实际〔NPM〕的一种尝试。 〔1〕NPM的特征〔伦敦经济学院院长胡德教授的归结〕： ①专业化管理；

②明白目的，测量绩效； ③产出控制，强调实践效果；

④部门拆分与重组以打破部门本位主义； ⑤引入竞争机制，提高质量降低本钱； ⑥吸收和运用私营部门的管理作风和方法； ⑦强调有效应用和开发资源 〔2〕NPM的中心思念 A、管理的自在化：

–管理者必需从的繁文缛节的桎梏中束缚出来，政治家和其他人必需让〝管理者〞来管理，要解除规制与分权，使管理进程〔如预算、人事、推销〕等合理化。 B、管理的市场化取向 –竞争；

–私营部门管理的普遍化〔私营部门的管理实际和技术优于公共部门〕；

〔二〕、新公共效劳实际的思想来源与概念基础 1、民主公民权实际 〔1〕公民权的概念：

①普通的了解：公民权即一种合法的身份，详细包括由法律体系规则的公民的权益与义务。

②普遍的了解：公民权触及的是一些与一团体在某一政治共同体中成员资历特性有关的愈加普通的效果，如公民的权益与责任，而不问其合法身份； 〔2〕利已主义的公民权观：

•的首要目的就是增进社区以及社区外部团体的经济利益，国度以及公民与国度的关系应该只是树立在自利观念的基础上。的作用就是确保团体自身利益可以自在、公正的相互影响。 〔3〕政治利他主义的公民权观〔积极的公民权〕：

①逾越团体利益，关注更大的公共利益，对公民有着更高的要求。 ②公共肉体或政治利他主义包括着：爱与责任

③只要爱与责任才可使团体利益与团体利益、国度利益协调分歧；

④公共肉体需求培育和维护，而对正义原那么、公共参与和公共审议的不时关注那么可以有助于公共肉体的培育与维护。

〔4〕越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利益的公民权

• 以公民为中心的，把公民视为公民而非顾客、委托人、不只追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任度的添加。

2、社区与公民社会的实际

〔1〕、安康的社区生活关于现代人的重要性： •是团体与社会之间的有益中介， •是现代人生活的主题； 〔2〕、公民社会关于现代的团体生活与民主治参与都至关重要

•公民社会：一种公民可以相互停止团体对话与评议的；这种团体对话与评议是社区树立与民主的实质所在；

•公民社会：由充任团体与更大社会之间联络舞台的各种社聚集团所构成。 •是公民在草根层次积极参与舞台； 〔3〕、在树立、促进和支持公民与其社区之间关系上可以发扬关键性的积极作用：

①协助树立弱小的公民互动网络，开拓新的对话与争论渠道，就民主管理效果停止公民教育； ②公共行政可以为社区和社会资本树立作贡献：鼓舞公民参与决策而增进社会资本； 3、组织人本主义与新公共行政 〔1〕阿吉利斯的人本观：

以为组织研讨应该更关注团体的开展，在组织的开展中促进团体的生长与开展； 〔2〕罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观

①批判传统组织实际所主张的自上而上的威望、等级控制及规范的任务顺序等团体自在团体品德不敏感； ②主张一种组织开展观：即经过组织发明处置效果的开放气氛以使组织成员正视效果而非争斗与逃避；在组织中的团体与群体之间树立信任，用知识和才干的威望来补偿甚至取代角色或位置的威望。决策权责应尽能够接近信息源；使竞争有助于满足目的。

–即最大地增进团体与其任务单位之间的相互协作；

–以及树立一些既供认组织使命的完成，也供认组织成员的生长与开展的报酬‘ –为组织外部的人们添加自我控制自我管理的空间； –努力发明抵触得以积极、恰当显现和管理的条件； –努力增强对集团进程及其绩效结果的看法；

〔3〕新公共行政学：强调价值在公共行政中的作用 ４、后现代公共行政

〔1〕批判主流的行政学思想： 实证主义的知识取得方法；

理性主义的假定〔基于市场的理性选择实际〕， 技术〔专家〕统治观 〔2〕信仰〝会话〞理念：

①公共效果经过〝 会话〞 要比经过〝 客观〞 地测量或理性剖析更有能够失掉处置；

②〝会话〞 理念把行政与公民视为彼此充沛参与的，他们不只仅是召集到一同说话的理性集体，而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与者，

③这种协商与到达共识的最终进程也就是集体随着自己的参与而彼此相互接洽的进程，在这个进程中，他们充沛包括了人类特性的一切方面，他们不只要理性，还有阅历、直觉和情感。

〔三〕、新公共效劳实际的基本外延 １、〝新公共效劳〞实际的概念：

•指关于公共行政在以公民为中心的管理系统中所扮演的角色的一套理念。

•是在对传统公共行政实际和新公共行政实际停止反思和批判的基础上提出和树立的，

•主张用一种基于公民权、民主和为公共利益效劳的新公共效劳形式来替代以后的那些基于经济自我利益的主导行政形式；

•是对传统公共行政实际和新公共行政实际的一种扬弃而非全盘否认； ２、新公共效劳实际的基本观念： 〔1〕、的职能是效劳，而不是掌舵； 〔2〕、公共利益是目的而非副产品； 〔3〕、在思想上要具有战略性，外举动上要具有民主性； 〔4〕、为公民效劳，而不是为顾客效劳； 〔5〕、责任并不复杂； 〔6〕、注重人，而不只是注重消费率； 〔7〕、公民权比企业家肉体更重要

三、简评：

– 提出和树立了一种愈加关注民主价值与公共利益，愈加适宜现代公共社会和公共管理实际需求的新的实际选

择；

1、.吸收了传统公共行政的合理内容，供认新公共管理实际关于改良当代公共管理实际所具有的重要价值，但

抛弃了新公共管理实际特别是企业家实际的固有缺陷；

2、把效率和消费力置于民主、社区、公共利益等更普遍的框架体系中，

3、对传统的公共行政实际和目前占主导位置的管理主义公共行政形式都具有某种替代作用。 4、有助于树立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共效劳行政。

附：一些概念的含义

一、现象学方法的基本原那么〔特点〕

1、坚持一切成见、成见、习气看法，〝回到事情自身〞； 2、直观人的看法活动中直接亲身体验到的东西〔实质直观〕；

3、对事物按其直接向我们展现的样子停止剖析、描画，即对看法到的现象学描画；

二、外乡方

–又称民族〔民俗〕学方：是对一定社区的社会成员在社会互动中所遵照的规那么一种社会学研讨； –只注重对日常生活的言语及行为意义的阅历研讨，尤其是行为者实践举措的观察剖析。并不试图概括出普遍规律；

–研讨对象是团体，运用精细的实证方法，着重剖析人们的微观方面，力图发现和描画人们在日常生活中做出行为、照应行为或改动行为的规那么，他们以为这些不成文的、公认的规那么是一切社会生活的基础。 –是20世纪60年展起来的微观社会学学派之一。

三、符号互动论

一种主张从人们互动着的集体的日常自然环境去研讨人类群体生活的社会学和社会意思学实际派系，又称意味相互作用论或符号互动主义； 其基本假定有：

•人对事物所采取的举动是以这些事物对人的意义为基础的；

•这些事物的意义来源于集体与其同伴的互动，而不存在于这些事物自身； •当集体在应付他所遇到的事物时，他经过自己的解释去运用和修正这些意义； 其基本观念有：

•心灵、自我和社会不是分别的结构，而是人际互动的进程； •言语是心灵和自我构成的主要机制； •心灵是社会进程的内化；

•行为是集体外举动进程中自己〝设计〞的，并不是对外界抚慰的机械反响。 •集体的行为受他自身对情境的定义的影响；

•在个面子对面的互动中有待于协商地中心对象是身份和身份的意义，团体和他人并不存在于人自身之中，而是存在于互动自身之中。

四、解释学

西方的一种哲学流派和方法，

来源于现代的释经学，即教对«圣经»的解读，释经学要求，不只要了解经书的字面意思，而且也要弄清其字面以外的意思，其弦外之音；

解释学以为，不能光从一件详细理想的自身来了解这个理想，而要逾越这个详细理想了解其理想之外的意思. •由于这些历史的理想或文本，传达了一种气候、一种声响、一种音讯(message)，而不止是一个信息〔information), •Information是一种阅历的、方式的，逻辑可以加以规范的，是可以计算的；

•而这个message是不可以实际化的，不是可以以逻辑或以因果律推算出来的，因此是超出三界之外的；

•故有人以为，解释学是思索自在的，即如何从自在的角度来解释、来论述这些历史〔或文本〕中所表达的自在的思想，自在的思绪。

解释学不能否认迷信，而是说在迷信学问之外，还能听到、读到什么音讯〔message).